县域经济是国民经济发展的基本单元，也是全面推进社会主义现代化建设的关键环节。2021年中央1号文件《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》指出，“十四五”时期，要把新时代乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置。这份文件，给县域经济发展带来了难以计量的政策红利和发展机遇，也给向来财力相对薄弱的区县级政府带来的新的命题：如何统筹解决新一轮县域经济建设特别是乡村振兴发展的资金问题？

     2022年5月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》）。到2025年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展，县城短板弱项进一步补齐补强，一批具有良好区位优势和产业基础、资源环境承载能力较强、集聚人口经济条件较好的县城建设取得明显成效，公共资源配置与常住人口规模基本匹配，特色优势产业发展壮大，市政设施基本完备，公共服务全面提升，人居环境有效改善，综合承载能力明显增强，农民到县城就业安家规模不断扩大，县城居民生活品质明显改善。再经过一个时期的努力，在全国范围内基本建成各具特色、富有活力、宜居宜业的现代化县城，与邻近大中城市的发展差距显著缩小，促进城镇体系完善、支撑城乡融合发展作用进一步彰显。

      此前，《中共中央国务院关于做好2022年推进乡村振兴重点工作的意见》、《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》等多处文件也反复提及县域，不断强调其在乡村振兴和新型城镇化中的统筹、引领地位，其战略重要性不言而喻。中大咨询认为，乡村振兴与新型城镇化不仅是国家重大战略更是平台公司转型升级的关键突破口。而平台公司要在服务国家重大战略过程中将丰富的城市建设经验有效迁移、成为乡村振兴与新型城镇化关键推动力量，就不得不把握以下几个关键点：

图：2000-2020年城市、建制镇、县城和乡村的建成面积对比

数据来源：Wind、中大咨询研究院

      我国城乡二元结矛盾仍然突出。从建成面积来看，城市、建制镇建成面积规模可观、增速放缓，呈现饱和状态。而县城、乡村的建成面积规模有限、增长不足。在以县城为重要载体的城镇化建设中，基建作为推动城乡平衡发展、释放内需的压舱石，无疑是确定性机遇中最具时效性的一环，也是最符合平台公司基因与禀赋的一环。但值得注意的是《意见》对城镇化建设的表述为“统筹发展和安全，严格落实耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界，守住历史文化根脉，防止大拆大建、贪大求洋，严格控制撤县建市设区，防控灾害事故风险，防范地方政府债务风险”，反映了在未来以县城为重要载体的城镇化建设更关注质量，而不是超越发展阶段搞大融资、大开发、大建设。

      因此，在新时期以县域为重要载体的城镇化建设中，平台公司必然是在更严苛的条件制约中以资源禀赋为出发点，找准定位，通过理性的业务布局、精细化的管理与技术手段改善盈利模式，谋求资产轻量化的突破。

图：我国各省份内各县级行政区(区/县)2019年度经济生产总值情况（单位：亿元）

数据来源：Wind、国家统计局、中大咨询研究院

      我国不同地区各县域间自然资源、人口规模、经济水平、产业发展特征差异明显。正如《意见》所述，“顺应县城人口流动变化趋势，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，选择一批条件好的县城作为示范地区重点发展，防止人口流失县城盲目建设。……要尊重县城发展规律，顺应县城人口流动变化趋势，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，合理确定不同类型县城的发展路径。”

图：《意见》对不同县城的定位和态度

      因此，区域禀赋仍是讨论平台公司参与城镇化建设的出发点和落脚点，不同区域参与城镇化建设的节奏、深度、广度都将不同。120个新型城镇化示范县及县级市 有望成为第一轮吹响号角的主场，而位于示范区内的县级平台公司也大概率能享受“地利优势”。结合新时期基建更关注质量的要求，位于示范区的平台公司不仅需要“走好老路、做好任务”，更要“闯出新路、做活业务”，围绕“产业”找到新的增量市场。

      县级平台公司与县域基建并不完全对应。县级平台公司作为县域发展建设主要载体，对县域发展更加了解，享受更多政策倾斜，在开展乡村振兴方面具备相对优势，但面临资金紧张、人才匮乏、业务能力弱、市场化机制体系不完善等诸多问题，无法独立承担大体量的县城基建。而省市级平台以及各地方国企业、央企具有资金、技术的禀赋优势，但对县域了解不足，容易项目推进难、实际成本高和运营成效差等难题。

《意见》中也提到“要引导社会资金参与县城建设，盘活国有存量优质资产，规范推广政府和社会资本合作模式，稳妥推进基础设施领域不动产投资信托基金试点，鼓励中央企业等参与县城建设，引导有条件的地区整合利用好既有平台公司”。因此，不同类型的平台公司、企业乃至村集体需围绕资源和能力短板，以合作共赢和创新发展的视角，补足自身能力。

图：平台公司与多主体合作模式

      提高县城辐射带动乡村能力，促进县乡村功能衔接互补是以县城为重要载体的城镇化建设的重大议题。推进县城建设，有利于适应农民日益增加的到县城就业安家需求，有利于辐射带动乡村发展和农业农村现代化，有利于强化县城与邻近城市的衔接配合。

      然而，农村发展不平衡、县级财政吃紧的客观现实仍然存在，仅靠政策性资金难以吸引平台公司和各类企业下沉到乡村中。同时，从平台公司服务城市发展的经验和教训来看，仅仅依靠政府买单的、单靠传统基建的盈利模式是难以长久持续的。

      近日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称“《意见》”），全面系统提出县城建设的指导思想、工作要求、发展目标、建设任务、政策保障和组织实施方式。国家发展改革委规划司有关负责人亦对此进行了答记者问。

      《意见》第三十五条指出，“建立多元可持续的投融资机制。根据项目属性和收益，合理谋划投融资方案。对公益性项目，加强地方财政资金投入，其中符合条件项目可通过中央预算内投资和地方政府专项债券予以支持。对准公益性项目和经营性项目，提升县域综合金融服务水平，鼓励银行业金融机构特别是开发性政策性金融机构增加中长期贷款投放，支持符合条件的企业发行县城新型城镇化建设专项企业债券。有效防范化解地方政府债务风险，促进县区财政平稳运行。引导社会资金参与县城建设，盘活国有存量优质资产，规范推广政府和社会资本合作模式，稳妥推进基础设施领域不动产投资信托基金试点，鼓励中央企业等参与县城建设，引导有条件的地区整合利用好既有平台公司。”

      国家发改委负责人答记者问中，在“三、近年来围绕县城建设开展了哪些工作？”提问环节，特别提到“一是印发县城补短板强弱项“1+N+X”系列政策性文件，提出完善县城垃圾污水收集处理设施、医疗卫生设施、防洪排涝设施、商贸流通设施、老旧小区、停车场及充电桩、产业配套设施等建设任务。二是统筹利用中央预算内投资、县城新型城镇化建设专项企业债券、政策性信贷等各类资金，支持符合条件的县城建设项目。三是指导各地区因地制宜制定县城补短板强弱项方案，加强地方政府专项债券和地方财政等资金保障，并创新项目谋划设计、鼓励吸引社会资金参与，积极探索好经验好做法。”

      结合《意见》第三十五条，一方面，对县级城投的融资渠道进行了指导，可从县城新型城镇化建设专项企业债券、地方政府专项债券、政策性中长期贷款、基础设施领域不动产投资信托基金、与中企合作等方向重点突破，另一方面，对资产端募投项目也进行了指导，可从“县城垃圾污水收集处理设施、医疗卫生设施、防洪排涝设施、商贸流通设施、老旧小区、停车场及充电桩、产业配套设施等”进行重点规划布局。

      城投人苦融资难久矣！2020年下半年以来，城投公司尤其是低评级的县级城投公司融资政策遭遇急转弯。2019年疫情爆发以来监管放松、资金放松的“双松”政策让太多城投公司待在“舒适圈”，近两年在隐形债务清理、债务率管控背景下，银保监会15号文、交易所和交易商协会监管政策收紧，城投公司尤其是县级城投公司融资持续遇冷。

        梳理近期政策，我们发现，除《意见》外，仍有其他政策春风拂面：

       2022年4月18日，中国人民银行、国家外汇管理局印发《关于做好疫情防控和经济社会发展金融服务的通知》，提出“要在风险可控、依法合规的前提下，按市场化原则保障融资平台公司合理融资需求，不得盲目抽贷、压贷或停贷，保障在建项目顺利实施；

      2022年4月29日，年内第一次以经济为主题的中共中央政治局会议召开，对下一阶段经济工作进行了部署。会议强调稳增长目标不变，继续加大宏观调控力度，落实既定政策并出台增量政策，把全面加强基础设施建设作为重点，同时在有效管控重点风险和守住不发生系统性风险底线下，促进房地产市场平稳健康发展等；

      2022年5月初，证监会召开专题会议，认真传达学习中央政治局会议和习近平总书记在中央政治局第三十八次集体学习时的重要讲话精神，党中央明确要求“疫情要防住、经济要稳住、发展要安全”，证监会要把思想和行动统一到党中央对形势的重要判断和作出的决策部署上来。“在助力宏观经济大盘稳定上下更大功夫。科学合理把握IPO和再融资常态化，丰富科技创新公司债、中小企业增信集合债等债券融资工具和品种，积极支持房地产企业债券融资，研究拓宽基础设施REITs试点范围，适时出台更多支持实体企业发展的政策措施”；

      综合来看，政治局会议提出“把全面加强基础设施建设作为重点”，而城投公司作为基础设施建设的重要抓手和重要融资主体，未来资金缺口和需求将进一步加大；人民银行、外管局提出的“按市场化原则保障融资平台公司合理融资需求，不得盲目抽贷、压贷或停贷”，从货币政策支持的角度，对城投公司的融资保障提供了一定支持；证监会提出的“丰富科技创新公司债、中小企业增信集合债等债券融资工具和品种”以及“研究拓宽基础设施REITs试点范围”，对包括上交所、深交所在内的证监体系的监管审核政策提出了一定要求；本次《意见》的发布及国家发改委负责人的解读，从地方政府专项债、国家发改委企业债券等角度，对县级城投公司的多元化融资进行了指导。在加大投入的多元可持续的投融资机制下，分类引导县城发展方向，多渠道融资，培育特色优势项目，谋划合理的投融资方案。优先树立一批标杆县。位于城市群和都市圈范围的县城和大城市建立交通链接，实现功能互补。有资源和交通优势的县城培育专业功能县。边境县城完善基础设施，提升人口吸引力和守边固边的能力。人口流失的县城要转型发展，严控城镇建设用地增量。有产业和人口增长的县城将成为第一批受益者。

       城投公司作为我国地方财政投资特有的产物，以史为鉴，可以看到监管审核政策具有周期性波动的特征。在稳增长目标不变的宏观政策背景下，《意见》的发布，无疑给当前迷茫的县级平台公司带来一丝振奋，未来财政部、银保监会、交易所等支持政策的落地或可有一定期许。县级城投公司的发展值得进一步关注。

  《中共中央国务院关于做好2022年推进乡村振兴重点工作的意见》、《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》等多处文件也反复提及县域，不断强调其在乡村振兴和新型城镇化中的统筹、引领地位，其战略重要性不言而喻。 县域经济发展带来了难以计量的政策红利和发展机遇，也给向来财力相对薄弱的区县级政府带来的新的命题：如何统筹解决新一轮县域经济建设特别是乡村振兴发展的资金问题？

   一、对县域关键投融资问题的理解

 在乡村振兴的大背景下，新一轮县域经济建设即将开启，各项政策、任务也即将下发。县城虽是目前的发展重点，但县级财政向来薄弱。自2015年至2020年，随着国内宏观经济政策调整以及国内外复杂局势的影响，我国地方固定资产投资增速大幅度放缓。特别是2020年的新冠疫情，给全国各地特别是湖北省的各地经济带来了重创，亟需快速恢复国民经济健康发展。

 县域经济发展既有空间大、纵深广的优势，也有发展不平衡、不充分、不稳固的问题，同时面临着政策叠加效应明显、发展基础更加坚实，潜力后劲持续释放的机遇。“十四五”时期，随着县域经济发展步伐的加快，发展逐步转向追求高质量，各县域承接国家乡村振兴战略实施以及区域战略性产业转移也面临着诸多发展新机遇。一个现实问题是，很多县域的基础设施配套和公共服务体系还不够完善，综合财力不足，无法适应当前快速的发展步伐，不利于未来招商引资、产业转型升级和经济社会全面发展。因而，对于大部分县区来说，迫切需要完善基础配套，筑巢引凤。

 对于县域发展而言，基础配套的完善工作，很重要的内容就是加大力度推进基础设施建设。对于一般县域经济而言，地方财力仅可维持日常运转，想要依托财政谋发展着实很难。尽管部分发达县区综合财力较强，但可利用投资的财力很难匹配“十四五”时期高质量发展的需求。

 我国县域经济当前面临的一个关键投融资问题就是如何依托有限的县域资源推进配套重大项目的投资建设，既能保障重大项目的有序投资和运作，又能不产生新的债务负担。另一个关键问题就是，大部分县区往往缺少一个强有力的投融资主体，以投融资平台公司为代表的国有资本投资运营主体因自身市场化融资能力和资本运作能力有限，在统筹协助县域政府推进各类投资项目上仍有较大的提升空间。

 综合来看，我国县域经济发展迫切需要改变现有的投融资格局，创新投融资模式，打造以区县级平台公司为代表的投融资主体，从而解决重大项目投资建设、乡村基础设施建设和公共服务配套升级等过程中面临的投融资难题，加快推进新型城镇化进程。

        二、区县做大做强平台公司的重要性

（一）推动平台公司转型发展是政策导向

 近年来，国家和地方出台一系列文件，指引和推动政府融资平台转型为市场化、实体化的国有企业，并充分发挥其市场化融资职能，支持地方城市基础设施建设和产业发展。2020年以来，为稳定受疫情和外部压力冲击下的经济基本面，国家出台新一轮基建计划和一系列积极的货币政策，作为地方投融资主体的平台公司也必将迎来新一轮的发展机遇。

 对于地方政府而言，为了承接新一轮的政策红利，需要打造一个强有力的抓手推动地方建设、城市运营和产业发展。当前，我国大部分县区的国有资产管理存在资源分散、闲置流失、利用低效等问题，不利于地方国有资产的监管，也不利于国有资产通过资本化运作发挥规模性、杠杆性效益。2018年开始，湖南、山东、重庆、江西等地已经开始大规模推动平台公司整合重组和转型发展，并取得了实效，较好地提升了地方国有资产的运营效率。2020年，陕西省发布《关于加快市县融资平台公司整合升级推动市场化投融资的意见》，将平台转型作为地方政府“一把手”工程。2021年9月，甘肃省发布《关于推进市县政府融资平台公司整合升级加快市场化转型发展的指导意见》，确定市州、县市区政府对平台公司整合升级转型发展工作负主体责任，实行“一把手”工程，其推动力度可见一斑。

（二）推动平台公司转型是优化国有资本布局的基本要求

 平台公司作为县属重要的投融资主体，与生俱来与政府血脉相连，理解政府意图更贴切，多年来在县委县政府的正确领导和大力支持下，取得了显著的发展成绩，也积累了较强的运营能力、较高的市场化意识和较优的资产资源，具备成为地方国有资本投资运营主体和城市建设运营发展主体的基础和优势。未来，区县级平台公司转型发展的方向和深度都与政府重点工作息息相关。为做实区县级平台公司的企业主体，做强业务能力，提升区县级平台公司的市场化融资能力，政府应结合本轮资产整合浪潮，给予公司政策性、资产性、收入性等多方支持。除了增加注册资本做大主体的一般性操作，更需要整合国有资产资源做强主体，后者在各地的实践中被证明更加高效、更加可持续。作为市场化转型及国企改革的重要部分，平台公司资产整合重组目标除了有序推进国企改革之外，还有提高资产整体效能、提高国有资本运营效率、优化国有资本布局等重要意义。

（三）做大做强平台公司是县域经济社会发展的关键抓手

 近年来，从国家到地方，都明确指引和推动政府融资平台转型，并充分发挥其市场化融资职能，支持地方城市基础设施建设和产业发展。一方面，以区县级平台公司为运作主体可以发挥国有资本的规模效益和带动效益；另一方面，也可以使区县级平台公司在项目的投资、建设中做大做强，通过深度参与重大项目后期的综合运营，有效提升综合竞争能力和市场化融资能力，进一步反哺地方城市建设和其他产业运营。

       三、区县级平台公司做大做强的可行性

    （一）机会层面：平台公司高质量发展迎来新一轮机遇

 一方面，在外贸形势严峻、内需拉动不足的情形下，投资拉动经济发展的政策导向逐渐明显。另一方面，在以乡村振兴为代表的新一轮城镇化建设过程中，地方需要配套大量城市、产业和农村基础设施建设，兼具政府部门和市场主体属性的平台公司将在诸多领域继续发挥重要作用。此外，在《政府投资条例》的框架内，未来新增政府投资项目将以（准）经营性项目为主，对于平台公司而言同样是机遇，平台公司须尽快转型为市场化运作的主体，加快提升自身的造血功能，建立市场化融资体系，主动参与政府性项目投资。

      （二）路径层面：国企改革“1+N”体系指明发展方向

 中发〔2015〕22号文明确了国有企业的改革方向以及打造国有资本投资运营的原则要求，后续国企改革方案以“1+N”的形式发布。2018年的国发〔2018〕23号文进一步从操作层面指引打造国有资本投资运营公司，实现集团化、规范化、专业化的运作。以提升运作效率和提高企业竞争力为出发点的新一轮国资国企改革为平台公司转型成带有特殊目的的一般性国有企业提供指引，在这样的背景下，“政府融资平台”将退出历史舞台，平台公司将作为一个独立的市场主体进一步服务于地方政府和社会经济发展。

     （三）能力层面：政府支持和能力积累助力公司做大做强

 在良好的机遇和明确的路径基础上，区县级平台公司的做大做强还具备两方面的要素支持优势。一是政府重视。区县级平台公司与生俱来与地方政府血脉相连，理解政府意图更贴切。未来，公司发展的方向和深度都与政府重点工作息息相关，政府将给予公司政策性、资产性、收入性等多方支持，继续重视公司的发展。二是企业自身的能力要素。区县级平台公司多年来的发展积累了一定的资产资源和运营能力，不少区县级城投已经完成了首轮资产整合。随着后续资产资源的集约化整合与再开发利用，企业在实体化发展方面具有坚实的发展基础。

     （四）实践层面：多地平台公司转型案例提供经验借鉴

 近年来，在国家和地方政策的导向下，各地、各级平台公司积极探索转型发展，平台公司转型发展成功案例不胜枚举。特别是县区级的平台公司，在国有资产资源有限的前提下，平台公司转型发展是必由之路，也是可行之策。多地平台公司转型发展的事实证明，县区级的平台公司通过整合重组和转型发展后，在支持地方城市基础设施建设、产业导入升级、重大项目投资等方面发挥了重要作用。这些实践经验，也将为区县级平台公司提供重要参考依据。

四、区县级平台公司如何做大做强？

 区县级平台公司受制于地方经济水平、综合财力、资源禀赋、区位条件等多个因素的影响，其综合实力往往落后于省级、地市平台公司，在转型发展、做大做强的过程中面临着诸多问题和困境。

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 区县级平台公司如何突破瓶颈、做大做强？

（一）转变观念，找准方向，走上快车道

 当前，剥离政府融资职能后的平台公司，和地方政府的关系将越来越清晰，其市场化主体地位将愈发突出。在市场化的浪潮中，竞争无处不在，危机此起彼伏。平台公司需要改变过去传统的理念，客观看待平台公司的历史和未来价值，坚持国企担当和市场导向，找准未来中长期的发展方向，从思想观念上引领公司的转型发展。同时，平台公司的发展从来都离不开政府的支持，地方政府及国资监管机构也应当进一步解放思想，管资本与适度授权相结合，推动平台公司由市场化向着高质量发展进阶，打造地方强有力的投融资抓手。

（二）摸底可利用的政府性资产资源，进行合法合规注入

区县政府及相关部门掌握着大量的政府资产资源。区县级城投在整合重组的过程中，首先要向政府及相关部门要资源。整合重组之初，应系统调研政府及相关部门，对当地下辖的政府性资产资源、国有企业、国有股权、事业单位和全民所有制企业等进行系统性盘点和梳理分析，了解区域内政府性资产资源状况，明确可整合利用的资产资源范围。

进行政府性资产资源的摸底，是为了被有效发挥和利用。然而，区县级平台公司的资产和负债往往涉及到诸多历史遗留问题，以及产权不清、权证不全等问题，有些代管资产并没有实际的管理权限。这就需要在合法合规的原则和底线下，统筹考虑公司经营和融资需要，在满足保障债权人利益、税费成本最少、业务协同效果最优、不产生人事动荡等条件下，根据实际情况选择适合的资产注入方式，比如划拨、转让、回购等。这个过程往往需要外部专业的咨询机构、资产评估机构、法律机构在资产评估、合规性评估等方面外脑支持，以保障合法合规性。

（三）分析自身资产业务情况，推动内部优化配置 

 经过前几轮的资产整合，不少区县级平台公司已经拥有了当地绝大多数国有资产、国有股权，成为当地体量最大的国有企业。这时，区县级平台公司需要进行内部的优化重组和资源配置工作。在进行内部资产业务优化重组之前，区县级平台公司需要理清母公司及权属公司的股权结构、资产数量、资产种类、资产权属、遗留问题、业务状况、债务情况等，按照资产属性进行归类，形成资产和负债的内部管理清单。在实际的操作过程中，为了更加高效地推动内部优化重组，同时还需要对区县级平台公司内部的管理系统进行梳理，包括关键制度流程、组织架构、人员结构、薪酬体系等。

 为保障内部整合重组有序实施，区县级平台公司应按照“同业归并、精简高效、兼并重组、增强实力”的要求总体推进业务板块的布局重构，同时考虑效率和可操作性。一般需要根据公司层级、业务、资产状况，针对性调整，分类分批，并结合各个标的性公司的实际状况、关键诉求注意内部优化重组的节奏。

 一是壮大一批：优先考虑做大做强母公司、关键权属公司以及重资产权属公司，形成集团公司的核心竞争力，尽快发挥其价值；

 二是混改一批：在适合的时机，优先考虑市场化程度较高的关键权属公司，通过适度的混改引战，导入活水，为内部优化重组锦上添花；

 三是注销一批：针对债务问题重、业务同质化、发展潜力弱、重要性较低的权属公司，优先考虑淘汰并逐步有序实施。同时，将其优质资源整合至拟打造的主体，发挥资源集聚效应。

（四）以整合重组为基础，统筹考虑实体化发展

 一是以发展战略规划为纲领，明确总体思路。基于国家关于平台公司市场化转型的要求以及国资国企改革的要求，区县级平台公司未来既要做到继续履职政府职能，又要做到自身的可持续健康发展。在此背景下，需要结合当地的资源禀赋、发展规划、产业结构及自身能力等，以前瞻性规划设计为路径，提升经营性业务水平，提升企业核心竞争力、打造专业子公司、做强优势产业并延伸产业链。

 二是以融资能力提升为关键，保障资金供给。未来，随着新一轮城镇化的推进，区县级平台公司仍有持续的资金需求。外部需求方面，在配套区县基础设施建设和产业集聚载体打造等方面仍需要大量的资金支持，区县级平台公司将在新的投融资机制下以市场化的方式承接政府性项目。内部需求方面，随着公司市场化、实体化转型的推进，需要对组织体系进行重构，对业务板块进行布局，对产业投资格局进行优化，这些来自企业内部运营和发展的需求对资金面的要求都非常高。因此，区县级平台公司转型的关键在于尽快通过做大做强资产以提升融资能力，满足企业化债、投资和发展的资金需求。

 三是以合理业务布局为核心，构建经营能力。大部分区县级平台公司现有的业务较为单一且效益有限，现金流集中于包装的政府性项目代建收益，纯经营性业务现金流较小。为适应市场化发展，需要对业务板块进行系统性设计，围绕土地和土地指标两大基础城市资源和开发区产业发展战略打造城市建设、城市运营、类金融、产业投资等业务板块，并打造具有一定竞争力的专业子公司作为业务板块载体。进一步在业务板块内部或者业务板块之间，寻找到支持公司可持续发展的经营领域，优化配置公司资源，产生更大的经济收益。

 四是以组织管理优化为抓手，推动方案落地。为了保障区县级平台公司发展战略的实施和战略目标的实现，需要对公司现有的组织架构进行优化设计。通过专业化、全面性的尽职调研，把握组织管理存在的问题，根据战略规划业务发展的需要设计相应的组织职能，夯实内部管理架构。

（五）强化配套措施保障和专业机构支持

 考虑到区县级平台公司在整合重组过程中的历史遗留问题、利益关系问题等，加上变革本身就是伤筋动骨的大事，为保障整合重组的顺利实施，需要一系列的配套措施支持和专业机构支持来清除障碍。比如，外部需要聘请专业的咨询机构、资产评估机构、法律机构提供支持；内部需要对人事变动、制度调整、业务调整、项目调整等进行过渡期管理和控制。历来变革，一招不慎即满盘皆输，这就需要步步为营，稳扎稳打，内外一盘棋保障区县级平台公司整合重组的顺利完成。 

强监管下区县级城投整合重组实操建议

 2017年起，在50号文、87号文等行业监管政策以及一系列国资国企改革配套文件的影响推动下，城投企业市场化转型步伐加快。在整个行业转型升级如火如荼的背景下，区县级城投相对于省市级城投来说，由于对中央政策的理解和执行一般存在偏差和时滞、城镇化发展公益性基建任务相对繁重、市场化转型基础更加薄弱等原因，在这股转型升级的浪潮里往往处于下风。

 许多省市级城投公司早在2014年43号文出台之后就完成了区域国有资产的整合重组，实现了集团化的基本运作，他们当前转型升级更关心的是在业务板块的拓展、集团管控模式的优化、现代企业制度的完善等方面进行市场化的提升。而许多区县级城投直到今天还在充当着政府职能部门的角色，市场化转型尚未迈出实质性的一步。

 面对监管趋严的层层逼迫以及愈演愈烈的转型形势，许多区县级城投已经意识到了市场化转型到了“非转不可”的地步了。然而面对混乱的政企关系、薄弱的业务基础、缺失的企业制度等问题，如何转型，许多区县级城投公司一头雾水，望而却步。

 就实际情况而言，区县级城投公司在资产做大、业务布局、管理提升、制度完善等方面均存在明显的不足之处和强烈的转型需求，然而市场化转型是一项长期艰巨的任务，无法一蹴而就，对于区县级城投转型，通过区域国有资产整合重组做优做实资产，实现集团化运作是无疑是其市场化转型的基础和首要任务。

      一、区县级城投公司一般特征

    （一）资产质量不高，优质资产较少

 由于区县级城市，特别是经济较为落后的地区本身财政实力较弱以及优质国有资源不多，许多区县级城投公司当初都是通过注入大量无法变现、流动性不足的公益性资产，例如储备土地、政府大楼、公园广场等作为注册资本成立的，这导致了大多数区县级城投公司资产质量都不高，虚增严重，优质资产较少。从2010年的19号文到2017年的50号文都反复强调严禁将公益性资产和储备土地注入城投，因此城投公司先前注入的公益性资产理应剥离出去，即使尚未剥离出去的公益性资产也无法用于融资抵押和发债。2018年财金23号文和发改办财金194号分别从金融机构贷款和企业发债的角度对城投公司以公益性资产进行融资做了严格限制。

    （二）业务种类单一，委托代建为主

      从笔者工作实际接触到的区县级城投来看，许多区县级城投的主要业务还是通过委托代建的形式承接区域内的城市基础设施与配套设施的建设运营、土地开发整理、安置房建设等政府公益性项目，业务种类单一，市场化业务基本没有，主要的收入来源就是政府代建费和财政补贴，缺少经营性业务收入。由于政府公益性项目周期长、投入大、回款慢等因素也经常导致政府向城投公司支付款项的不及时，代建费用常年以应收账款的形式挂在区县级城投公司的资产负债表上，造成这些企业收入和现金流不稳定，偿债能力和抗风险能力严重不足。

    （三）政企关系混乱，行政色彩浓重

      长期以来，城投公司都是政企不分的典型代表，这种现象在区县级城投中尤为严重。许多区县级城投公司虽然表面上实现了企业化的管理运营模式，建立了现代公司制的董事会、监事会等各项制度，实质上无论是人事任免、管理决策还是业务经营等方面都依旧受当地政府干预较大。对于这些地区，无论是政府领导、城投公司管理者还是普通员工潜意识里依旧把城投公司当成政府的一个职能部门，导致这些区县级城投公司行政色彩浓重，与政府权责不清，对政府依赖程度高，市场化主体地位难以真正确立，现代企业制度也难以真正完善。

    （四）信用等级较差，企业发债受限

      尽管从政策来说，区县级融资平台城投债发行的限制逐步松绑，但是区县级城投主体信用等级不高依旧是限制其发债的重要因。Wind数据显示，2017 年发债的城投公司中省级城投公司349家，占比34.5%；地级市城投公司429家，占比42.3%；区县级城投公司233家，占比23%。造成区县级城投发债主体数量较少的原因即区县级城投主体信用普遍不高，即使成功发债的区县级城投评级多数集中在AA-至AA区间，更别说还有数以千计的区县级城投信用等级达不到发债资格或者受到发改、银监等监管部门的严格限制。区县级城投主体信用等级普遍较差也造成其不仅发债难，而且债难卖。相对于高评级的债券，区县级的城投债很难卖，尤其是在当前融资渠道收紧的情况下。

    （五）融资渠道受阻，偿债压力较大

 随着监管政策的趋严，城投公司融资受阻是普遍现象和难题，对于财政实力相对薄弱的区县级城投公司来说，日子无疑更加难过。 由于缺乏经营性资产和自身造血能力，政府各种信用担保也被严格剥离，区县级城投银行贷款的融资渠道受到严重限制。企业发债由于信用评级低等原因，导致融资成本也高。其他融资渠道也由于缺乏条件等原因鲜有探索。此外，2018-2020年是城投债务还款付息的高峰期，许多区县级城投公司偿付压力较大，再加上目前可持续融资空间狭小，许多区县级城投存在债务违约的风险。

       二、区县级城投公司整合重组的必要性和可行性

     （一）整合重组必要性

 国有资产整合重组，做优做强公司资产是城投公司转型的基础，一般也是城投公司市场化转型的第一步。根据党中央对国有企业改革以及政府融资平台转型升级的要求，为有效解决区县级城投公司运行和管理中存在的政企不分、职能单一、现代企业制度不健全、市场化经营能力弱等主要问题，推动城投公司实体化转型，防范地方政府债务风险，依法合规开展市场化融资，提高国有资本运营效率，推进政企分开、政事分开，实现企业法人治理结构，更好地服务新型城镇化发展和乡村振兴战略，由政府主导，按照“同业归并、精简高效、兼并重组、增强实力”的原则，为城投公司注入优质国有资产、剥离无效公益性资产，帮助平台公司做大、做实、做优资产，从而获得实体运营的基础具有绝对的必要性和重要的现实意义。

     （二）整合重组可行性区县级城投公司的整合重组符合当前国资国企改革对于整合重组国有资产、加强国有资产统一监管、防止国有资本流失风险的要求；符合我国地方政府性债务管理机制改革，建立多元化的可持续的投融资机制的要求；符合地方投融资平台市场化转型，建立健全现代化企业体制机制的要求；符合地方新型城镇化建设、区域经济发展以及乡村振兴战略实施的要求。因此，区县级城投公司的整合重组受到当前政策的鼓励和指引，具有较强的可行性。

       三、城投公司整合重组路径与步骤

     （一）资产清查区域内国有资产清查是对城投公司进行整合重组的首要和必要步骤。资产清查即按照“全面、客观、真实、有效”的原则，对区域内国有企业、国有股权以及行政事业单位所拥有的资产、资源进行清查、整理、汇总、甄别、分析和归类，梳理出一批资产质量好、易操作的国有资产，并在此基础上形成拟注入城投公司的相关资产清单，为下一步资产整合和注入奠定基础。

     （二）整合重组城投公司资产整合重组的路径一般有整体划转、资产划入、资产划出、资产置换、并购重组等，既包括优质资产的注入，也包括无效资产的剥离。整体划转是指由当地国有资产监督管理机构主导，将某些国有独资公司（包括国有资产监管机构或者其他政府机关事业单位全额出资设立的国有公司）股权整体划转至城投公司，使得城投公司成为这些划转企业的母公司。资产划入是指通过国有产权无偿划转或者增资入股、出资购买等形式将国有资产注入到城投公司。资产划出是指为了优化城投公司资产结构，提高企业资产质量，将城投公司一些公益性资产、不良资产或者成长性较小的子公司、股权等剥离出去。资产置换是指城投公司与一家或者几家企业进行资产互换，一般是用对于自身成长性较低的资产换取对自身发展有利或者与原有业务具有协同效应的资产。并购重组是指两个或者两个以上公司进行合并，组建新公司或者互相参股，主要包括公司合并、资产收购、股权收购等形式。

     （三）业务重构经过资产的注入和剥离，城投公司一般实现了资产规模的扩大、资产质量的提升，初步获得了市场化经营的基础和能力，下一步就是要根据资产的整合重组情况进行业务板块的重构。一方面是根据注入的企业、股权、经营性资产的实际情况进行业务板块的重新设计，按照“同业相近、管理协同”的原则，将性质相近的子公司和业务进行内部整合，减少子公司法人数目，避免出现同质竞争，提高管理运营效率和业务的核心竞争力。另一方面要压缩管理层级，将管理层级控制在3级左右，可以有效解决管理层级过多导致的管理链条长、机构臃肿、管理效率低等问题，有效增强国有企业管理的穿透力和执行力，提升城投公司运行管理的质量和效率。同时在深度分析自身情况下，对整个集团发展方向进行定位，重新规划未来几年的发展路径。

     （四）组织管控优化组织管控的优化提升是城投公司内部管理升级的重要措施以及市场化运营的重要保障。区县级城投公司经过整合重组，控股子公司和参股子公司数量增多，业务范围也进一步扩大，原有的组织架构和管控模式（包括人力资源管控）可能已经无法适应新集团管理运营的需求，因此组织管控的优化提升非常有必要。一方面，在充分掌握企业组织现状并借鉴类似先进平台经验，遵循可操作性和稳健性原则按照确定公司重点业务和流程、组织体系重构与优化、明确相关部门职责等步骤进行组织结构的优化。另一方面，根据子公司战略重要性、业务主导性、管理成熟度等因素，确定母子公司集分权关系和权责界面，构建科学合理的管控模式，从而提高集团管理运营效率。

       四、区县级城投公司整合重组常见问题与建议

     （一）优质资产稀缺问题区县优质国有资产较少是区县级城投公司开展整合重组工作面临的首要难题。一般而言，资产负债率低，经营效益好的国有公司/股权、行政事业单位下属经营性资产、城市收费权、现金流充沛的水汽暖等公用事业资源、财政资金等都是对于城投公司而言的优质资产。然而实际中，区县级地区特别是经济发展水平较低的区县上述优质资产很少。以国有企业和股权为例，许多区县级国有企业负债累累、经营效益不佳，接纳这样的股权反而会增加城投公司的负担。并且许多区县存在地级市、开发区与其争夺资源的现象，而许多优质资源也受经济发展需求影响向地级市及开发区倾斜。

建议：区县级优质国有资产较少的同时一般也存在大量闲置资产，因此闲置资产盘活是提升区县有效国有资产的数量的重要途径。以闲置行政事业单位办公大楼为例，盘活途径包括改建成商业用房、拆除后通过招投标改变用地性质进行经营性项目建设等。此外，应加速区县内全民所有制企业以及企业化管理事业单位的公司制改制步伐，将来改制成功的，拥有良好现金流和经营效益的单位可以作为优质资产注入城投公司。

     （二）资产划转情绪抵触问题虽然整合重组方式包括无偿划转、有偿划转、资产置换等等，区县级城投公司在实际操作中使用最多的方式还是国有资产的无偿划转。在这种方式中，区县级城投公司的整合重组一般由地方政府或者国资监管机构主导，以行政手段操作，被划转的企业或者产权所有者没有主导权，往往导致产权被划转的企业或者行政事业单位带有抵触情绪，不愿意配合整合重组工作，造成整合重组过程中存在不和谐、不融洽现象。

       建议：区县级城投公司的整合重组应由当地政府或者国资办成立协调监督小组，加强整合重组重要性和必要性的宣传，通过召开动员大会等形式，强化对涉及到的国有企业、行政事业单位领导职工的宣传指引，严明工作纪律，统一思想认识，积极营造区域国有资产整合重组的良好环境。此外，地方政府或者国资办还应制定出稳妥可靠的国有资产整合重组方案，并在政策、资源、资金等方面给予整合重组的大力支持，相关职能部门积极展开配合，增强涉及企业、单位领导员工关于重组成功的信心。

     （三）人员安置问题城投公司的整合重组必然涉及到企业的整合、兼并甚至撤销以及母子公司组织架构的更改，人员安置也就成了整合重组过程中不得不面对和比较棘手的问题。具体而言，城投公司整合重组中常见的人员安置问题有人员身份变更、人员职位变更、人员地位变更、人员待遇变更、人员裁减等。人员安置问题解决不好，轻则影响整合重组的推进效率，重则可能影响区域社会的稳定与和谐。

建议：区县级城投公司整合重组中一定要充分重视人员安置问题，依据相关的法律法规和政策，按照“以人为本、统筹兼顾、谋求双赢、和谐发展”等原则，研究制定成本最低、阻力最小、对职工利益损害最小、对社会稳定和谐影响最轻的人员安置方案。在充分保障涉及员工的合法合理利益的同时，开展多层次、多渠道的宣传工作，加强涉及员工的思想教育工作，确保人员安置工作能够顺利完成。（四）涉及企业发债存续期问题城投公司的整合重组常常涉及到发债存续期内国有企业的整合和资产划拨，而发债企业在债券存续期内进行资产重组受到政策的严格限制。《国家发展改革委办公厅关于进一步加强企业债券存续期监管工作有关问题的通知》（发改办财金1765号）规定债券存续期内企业进行整合重组必须履行以下程序：一是重组方案必须经企业债券持有人会议同意；二是应就重组对企业偿债能力的影响进行专项评级，评级结果应不低于原来评级；三是应及时进行信息披露；四是重组方案应及时向省发展改革委通报，并报国家发展改革委备案。以上对于发债企业整合重组的严格规定无疑也是影响城投公司整合重组优质资产顺利注入的重要阻力。

建议：对于发债存续期内企业的资产划转，城投公司整合重组中一定要严格遵守发改办财金1765号的相关规定执行，充分考虑整合重组对企业偿债能力和评级的影响，尽量回避资本市场上债权人普遍关注的敏感问题（如发债后“资产结构与业绩变脸”），提前做好债权人工作以及必要的媒体公关工作，避免股权和资产变动造成国有企业债务风险。

五、结  语

 在央企和地方国企改革试点的基础上，2018年以及未来数年将是区县级国有企业改革全面提速的一年，而“同业合并、突出主业”作为国资国企改革的重要原则，也必将推进区域国有资产整合重组步伐加快。区县级城投公司作为当地新型城镇化建设和乡村振兴的重要载体，被寄托于推进县域经济发展，提升人民生活质量的重大使命，市场化转型获得可持续发展能力既是自身需求，又是地方政府和人民群众赋予的责任。面对可持续发展的压力，全面借助国企改革的东风，进行区域范围内国有资产和城市资源的整合重组，将是区县级城投实现市场化转型的关键一步。

       县级平台公司转型四步走：重组、重构、联合、激活

    县级平台公司转型通常需要经历重组、重构、联合和激活四个环节，其中重组指通过资产资源整合革新资产负债结构，重构指通过业务结构再造增强经营性现金流量，联合指通过纵向合作链接高能级信用，激活指通过采取类合伙人机制释放竞争类业务活力。针对四个环节，实际操作中通常遇到的问题及解决方案如下，本文仅列举我司经手的部分案例：

       01重组

       1.对于股权重组问题

       现有平台公司股权重组是资产重组的重要手段，依据现有平台资产规模、行业属性、债权债务、信用等级和融资需求，差异化制定重组方案，不一定采取简单归集搭建1+N的模式。

案例1：华东某县有7家平台公司，其中2家债务负担最重，信用等级也最好，重组中先采用改组方式搭建一层国有资本投资运营平台将7家股权划入，信用等级达到最优，再将7家公司股权以2家公司融资需求为核心交叉持股增加2家公司融资空间。

       2.对于经营性资产资源稀缺问题

       经营性资产资源包括实物资产资源和特许经营权两类，分存量和增量两种状态，对于存量通常在能装尽装的基础上，通过财政支出结构调整，改造公益性资产；对于增量通常是政府授予特许经营权，由平台公司与社会资本设立合资公司，双方签署协议由社会资本投资但并入平台公司报表。

       案例1：中部某县将道路两边防护林作价注入平台公司。

       案例2：华东某县将矿产开采权注入平台公司。

       案例3：沿海某县将滩涂地围垦形成的农用地（非基本农田）评估作价办理权证后注入A平台公司，再由B公司租赁用于农业产业，保证资产经营属性。

       案例4：某县将原水源地水库评估作价注入某公司再注入平台公司，由自来水公司购买某公司水源，将土地使用权和地上构筑物分拆后做折旧摊销。

       案例5：中部某县将新建综合能源站、采砂权、片区开发等特许经营权授予平台公司，由平台公司和社会资本设立合资公司，除少量注册资本金外项目投资资金全部由社会资本筹措，合资公司并入平台公司报表。

       3.针对资产重组中的权证和利益再分配问题

       无权证资产应尽量补办，如确实无法办理可凭借政府资产资产划拨文件，经资产评估机构评估后直接入账，可以增加资产规模，但无权证资产不可抵押。

       资产重组中涉及的资产收益权和实际使用权问题，在无法跟随资产同步进入平台公司的情况下，采取平台公司向原单位委托管理和购买服务的形式保障原单位利益。

       案例1：中部某县整合全县直单位门面房和腾退办公房，无产证资产评估后入账，且委托原单位管理并支付服务费，收取的第三方租赁费为资金来源。

       4.对于不良债权问题 

       平台公司对民营企业债权影响信用评级和融资，建议由其他无股权关系的非融资平台类国企收购。

       案例1：中部某县级平台对民企2亿元债权，由县直属另外一家国企等值收购，资金由财政周转解决。   

       02重构

       县级城区和开发区平台公司业务布局不同，“十四五”期间城区平台公司侧重基建、城市运营和消费，开发区平台公司侧重基建、园区运营、产业链和供应链。县级平台公司原有项目代建、土地整理、共用事业、特许经营权依然是基石性业务，在新业务构建中东部和中西部县级平台公司观念差异较大，东部更倾向于从事“政府干不好、市场干不了”的业务，中西部由于债务周转压力重则是能做尽做。

业务重构产生来源于市场的现金流需要时间，大多采取体外设立夹层公司方式承接政府项目，合理处理入账方式做大来源于市场现金流，但会产生一定税费损失。

       案例1：华东某县级城投利用城区社区闲置物业，与电商合作切入社区消费最后一公里市场，形成的收益部分让利于物业所在社区；组建教育公司引入外部知名教育机构配套建设教育基础设施。

       案例2：西部某县级平台公司组建建工公司，购买一级资质承接政府建设工程，设立物业、安保公司承接政府物业和安保，设立汽车租赁公司承接政府汽车租赁业务。

03联合

       县级平台公司受行政级别、财政一般收入、县经济指标约束，除百强县外很难拿到AA+评级，贫困县甚至难以拿到AA评级，在信用债市场成为平台公司主要融资渠道的趋势下，与高等级评级平台公司合作是必然选择，以市带县、市平台整合区县平台公司股权已在较多地方实施，但是以项目合作为契机实现双方共赢也是趋势。特别强调，乡村振兴是县级平台转型的重要战略契机，这是唯一的县级平台比市级和省级平台更有优势的领域。

       案例1：中部某市将下属部分信用评级达不到AA的区县平台公司股权划入市级AA+平台，由市级平台在负债率可控前提下为县级平台融资收取息差。

       案例2：中部某县级平台以全县棚改项目+的方式打包相关基建，与省级棚改“三统一”实施主体合作，设立合资公司主要由省级平台筹集资金，采取市场化融资方式发行棚改项目债。

       04激活

       在隐债严管控长效机制下，县级平台本轮重组、重构后再难获取大规模优质资产，传统仅仅依靠再融资生存的方式不可持续，某些省份部分地区已经发生非标违约，金融市场越来越关注真实造血能力，县级平台必须向管理要红利，激励机制的突破是关键，建议进一步放开竞争类业务的市场化激励约束，但是激励机制的突破需要争取上级管理部门政策支持。

       案例1：西部某县级平台将二级公司打造成具备一级资质施工企业，采取项目经理挂靠制，利润分配参照市场化机制执行。

       案例2：华东某县级平台将资产管理部改组为资产管理公司，委托该公司经营管理，采取包干制参照市场水平提取相应比例激励员工。

       案例3：华东某县级平台与社会资本设立合资广告公司，国有资本占小股权并匹配股权激励，但是协议中约定国有资本最低回报要求和分级分红机制。

        县级平台公司重组转型对属地资源禀赋、产业基础、区位属性依赖重，面临的体制机制约束也较为复杂，特别是人才稀缺。

四位一体，合力共赢

 当前，正值“十四五”开局之年，内外部形势发生着剧烈的变化，各地政府平台公司都在紧锣密鼓地分析研判内外部形势，编制契合自身实际的中长期发展规划，为高质量转型发展提供方向指引。结合各地政府平台公司的转型规划实践及这类新整合组建平台公司面临的现实问题，我们从集团化运作的视角，认为其迫切需要编制一个科学、合理的中长期发展规划，并以规划为引领，加强内部业务协同、组织管控和文化融合，进而形成合力。笔者暂且归纳成“四位一体、合力共赢”。

（一）统一规划引领，筑牢总体发展定力

 战略规划是指对企业未来长期发展目标的设定并组织实施的过程。企业的发展离不开战略引领，需要在风云变幻、复杂激烈的竞争环境中谋求长期生存和发展之道，就必须要站在战略的高度审视企业的发展前途。对于这类平台公司而言，刚组建成立时间不长，权属公司众多，各地的发展定位、发展思路、发展方式都需要一个融合的过程。所以说，亟需从集团整体层面制定一个清晰、合理和系统的中长期发展规划，用以明确未来的发展定位、发展方向和发展目标，明确统一的使命、愿景和价值观。依托集团的统一规划，为母公司及各个权属公司或业务单位的各项经营管理活动有序组织开展提供总纲，从而应对外部环境的变化和把握行业提供的机会，增强公司经营活动的环境适应性，筑牢总体发展定力，促使公司发展壮大。

（二）业务有效协同，提升业务运作能力

 刚整合的公司，权属公司众多，不乏各个权属公司业务同质和交叉现象。笔者在服务某个地方政府平台公司时，就发现每个二级子公司都有建设和资产运营业务，大大增加了内耗成本。为此，笔者认为要基于统一发展规划和现有权属公司的业务状况，同时结合地方资产资源禀赋、产业发展状况等，系统性地对业务板块和运作体系进行优化。一般而言，政府平台公司可围绕城市建设开发运营产业链进行延伸，重点打造集城市建设、城市开发、城市运营、产业投资、金融等多位一体的业务板块布局，明确各个权属公司承接的业务范围，构建不同业务板块、业务承接主体之间的协同关系。依托集团的业务统筹能力和各个权属公司的专业运营能力，提升公司的业务创造价值，为实现集团总体战略意图奠定运作基础。

（三）合理组织管控，形成集团整体合力

 当企业做大，形成集团型公司后，业务板块丰富、权属公司众多，对母公司的经营管理能力提出更高的要求，也为集团的整体效能发挥带来更大的挑战。当前，这类平台公司作为典型的集团型公司，正面临这样的困境，“集而不团”，需要从加强集团管控入手，尽快形成集团整体合力。集团管控的概念，并非是一味的强管，而是通过合理的组织运行机制、授权分工机制、激励用人机制、监督控制机制、绩效评估机制和支持协调机制等手段发挥集团化运作效力。在集团化运作当中，我们首先需要明确的是母公司与各子公司的功能定位，母公司对子公司的管控模式，据此优化确定母公司的组织运行架构，以及母公司与子公司权责界面等。唯有如此，才能避免集团及各权属公司之间内耗，最大化发挥集团资产资源的价值，有效控制经营管理风险，强化母公司的战略决策能力、投融资能力、风险控制能力、资源协同能力，提升子公司的专业运作能力，构建集团化组织管控机制，最终提升集团的整体经营效果。

（四）文化理念融合，构建同心发展动力

 资产、业务、人员、组织结构、管理制度等整合仅仅是基础。对于处于整合组建初期的政府平台公司而言，关键的是文化理念的融合。所以，需要一个明确的企业文化融合机制，并不断的加强宣传引导，增强集团的凝聚力和向心力。唯有如此，才能将各个想法不一致、步调不一致的各个权属公司或业务单元的思想真正统一起来，并与集团的总体发展战略意图结合起来，通过思想统一、资源协同、信息共享构建集团整体的同心发展动力。