地方融资平台的进化发展史与我国20多年来的经济发展情况密不可分，其生存环境的周期性变化与每一发展阶段恰恰也是我国经济发展模式的真实写照，平台公司主要经历了五个发展阶段。

（一）诞生阶段

 1994年国务院提出分税制等财政金融体系改革，实现“财权上移、事权不变”的目标，导致地方政府的财政困境逐步凸显。1994年的《预算法》明确提出“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，这一规定使得地方政府在2009年以前无法通过发债来获得资金支持。

 1995年的《担保法》规定“国家机关不得为保证人，学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人”。1996年央行发布的《贷款通则》进一步明确提出“借款人应当是工商行政管理机关（或主管机关）核准登记的企（事）业法人、其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人”。

 受限于1994年的《预算法》、1995年的《担保法》和1996年的《贷款通则》，地方政府既无法举债融资、亦无法担保融资，融资平台公司正是基于此背景诞生了。

（二）萌芽推广阶段

 上世纪末在内外交困的背景下，商业银行自身也面临贷款投向的纠结问题，商业银行建议地方政府通过设立融资平台公司的方式，来承接商业银行的信贷投放，并可变相实现地方政府融资的目的，亦可规避《预算法》、《担保法》和《贷款通则》的约束。

 受此影响，各地方政府纷纷设立地方融资平台公司，并通过土地资产划拨等方式注入资本，同时借助房地产的浪潮提升地方融资平台公司的资本实力和融资能力。此时资产质量问题得以解决的国开行由于可以从债券市场获取低成本资金，便成为拥有天量信贷资源的金主和拯救地方政府的救世主。1998年8月，时任国开行行长陈元与安徽省长回良玉签署国开行与安徽省投融服务合作协议，在随后国家开发银行和芜湖市政府的合作中，形成了所谓的地方政府融资平台模式、打捆贷款模式以及先贷款后开发模式，从而成为融资平台后续各类业务模式的鼻祖，此模式被称为“芜湖模式”，随后各地政府纷纷效仿，比如重庆的渝富模式等等，地方政府融资平台模式正式在祖国遍地开花。

（三）迅猛发展阶段

 2008年金融危机之后，地方政府的角色再次得到重视，需要承担大量的基建投融资任务，此时地方融资平台的地位得到进一步突出，而政策层面亦给予相应支持。2009年央行和银监会联合发布的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》明确鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府融资平台等多种方式，发行企业债、中期票据等融资工具。同年，财政部也发布631号文，明确地方政府配套资金可利用政府融资平台通过市场机制筹措。这一时期，地方融资平台公司如雨后春笋般快速增长。

（四）政策调整阶段

 基于2008-2010年地方政府融资平台的乱象丛生，以及所引发的一系列潜在风险，监管部门从2010年开始对地方政府融资平台进行管控，这些文件包括但不限于《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发19号文）、《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监10号文）、《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财政部412号文）等等。

 这一时期，地方政府债券发行机制也在不断调整，从代发代还到自发代还，再到自发自还。2013年8月1中央启动了建国以来最大规模、覆盖五级政府的政府债务审计，审计结果显示截至2013年6月底全国省、市、县、乡四级地方政府负有偿还责任的债务总额为10.90万亿元（另有或有债务规模7万亿），地方融资平台公司发展进入到政策调整阶段。

（五）转型发展阶段

 2013年新一届政府对风险的重视程度超过以前，并酝酿一场战略布局。从2014年国务院发布43号文开始，平台公司进入转型发展阶段，这一阶段以债务分离切割、置换开始，陆续出台了多项政策，通过审计，查出违规举债、变相举债等各种行为，同时，明确地方政府通过省级政府发行地方债是唯一合法的政府融资渠道。从2016年开始，各省陆续出台了平台公司转型发展意见，将地方融资平台公司划分为实体类、公益类和空壳类等多种类型，并分别加以区别对待。

 改革开放40年以来，我国国企改革大致可分为4个发展阶段：

 第一阶段(1978-1992年)，是我国国企改革的起步探索期，最主要体现在前期的激进式承包制改革，以及渐进式的股份制改革探索这两点上;改革特点呈现出摸着石头过河的特点，普遍采取先试点后推广的模式，是一场自上而下积极推动和自下而上的激情涌动相结合的破冰之旅。

 第二阶段(1992-2003年)，是我国国企的脱困改革期，90年代中期后，我国国企普遍陷入经营困境，1997年朱镕基提出三年国企改革脱困的任务，掀起一场声势浩大、影响深远的国企改革运动，本次国企改革集中体现在抓大放小、关闭破产、建立社保体系三大改革措施上;

 第三阶段(2003-2013年)，是我国国企的监管改革期，2003年后，伴随国资改革和国资监管日益成熟和深化，国资监管部门——中央和地方各级国资委相续成立，我国国企改革进入国资监管新时代;同时，伴随国有中小企业改革和困难企业关闭破产进入扫尾阶段，中国国有企业改革逐渐进入到以大企业改革为主的阶段。

 第四阶段(2013-至今)，是我国国企的深化改革期，十八届三中全会再次启动了国企全面深化改革，并成为本轮经济改革的焦点之一。本轮国企改革的顶层设计色彩最为明显和浓烈，改革思路与配套政策也最为系统严密，当前正处于改革推进期，其效果和经验还有待近一步总结和观察。

 县级平台公司作为地方国有企业，应如何抓住当前的国有企业改革良好机遇，实现自身的市场化转型，这成为摆在众多县级平台公司市场化转型面前的首要问题。

 目前全国共有11477家融资平台，其中省及省会级别2500家左右、地级市6000家左右、县级（含）以下合计共有2700家左右，其中县级平台公司占全国融资平台公司的24%左右，并且这一数量正在与日俱增。

 2015年的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》将国有企业分为商业一类、商业二类和公益类等三种类型。到2018年出台的《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》将国有企业分为国有资本投资公司、国有资本运营公司和产业集团。这两个国有企业改革政策的发布令县级平台公司真正找到了市场化转型的总体发展方向--地方性国有资本投资公司，业务发展方向主要是商业二类和公益类企业。

 目前的国有企业改革基本上推行到市属国有企业，国资监管机构在市级及市级以上比较完善，在推行国有企业改革政策方面也比较彻底。但是大部分县级国资机构目前还很不完善，大部分县级国资监管机构还是县财政局的二级单位，有些以前是财政局下面的国资股，工作范围也仅仅限于政府单位的各项国有资产管理，对国有企业的监管基本处于空白状态。县级国资监管机构职能不健全、内部人员少，国有企业监管政策缺少，基本转发上级国资监管机构的文件为主，对县级国有企业和资产监管处于真空状态。一方面是日益蓬勃发展的县级平台公司，一方面是疏于监管的县级国资监管机构，导致后期县级平台公司的发展必然处于缺乏指导和监管，无序发展的状态。所以，下一步国有企业改革必将向县级进行延伸，县级国有企业改革将成为后期国有企业改革重要方向。

 县级国资监管机构刚刚建立，处于起步阶段，对县属国有企业管理很不规范，很多县级国有企业分布在各县直机关单位下面，由于各县级平台公司以前的业务主要来自于行业主管部门，因此在很多县，县级主管部门成为县级平台公司的上级单位，这就造成县级国资监管机构对县级平台公司无法从根本上进行监管。根据《企业国有资产监督管理暂行条例》第六条“国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。”和第七条“国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责。”的相关规定，国资监管机构应当将所有县级平台公司的股权收回，履行出资人职责，真正对全县国有企业监管起来，建立“小财政、大平台”，将全县国有资源、国有资产进行全面摸排、盘点，委托县级平台公司进行投资运营管理，才能将国有资源变成国有资产，对国有资产进行盘活利用，将国有资产变为国有资本，实现国有资本收益最大化。县级监管机构充分发挥国资监管职能，对县级平台公司进行放权监管，出台各项国企改革政策和监管文件对县级平台公司进行监管和国有企业改革进行指导，让县级平台公司在市场化转型的过程中充分享受到本轮国企改革的各项成果，县级平台公司才能实现健康可持续的发展。

 县级平台公司地处偏僻，各类人才比较匮乏，尤其是懂金融、投融资、企业经营管理的人才更是少之又少，在多年的经营管理比较粗放，法人治理结构很不完善，需要借助于本轮国有企业改革，对法人治理结构进行完善和健全，建立党组织、董事会、监事会和经理层，形成完整的三会一层，提高企业决策效率，加强科学决策。降低决策风险，为企业健康稳定发展奠定良好的发展基础。

 很多县级平台公司经过多年的发展，经过多年的摸索，并不断向外取经学习，有些还经过管理咨询公司的指导，明确了企业的发展方向，但受制于企业法人治理结构不健全、组织机构不完善，导致对战略承接性不强，很多业务没有部门和人员进行承接，出现问题后没有部门和人员去承担责任和解决，导致企业运营处于无序经营状态，企业忙而无序，经营效果不理想。平台公司业务开展的较多，既有全资子公司、控股子公司，也有合作的参股子公司，但是对这些公司缺乏应有的风险管控，内部资源不能实现有效整合，整体国有资产保值增值率和国有资本投资回报率偏低。企业内部没有建立起现代化的管理制度，不能对企业经营管理进行有效的规范、指导，薪酬绩效管理不成体系，没有很好的吸引优秀人才，以及对现有人才进行有效激励。