我国国有资产占据区域经济发展的半壁江山，经过多年投资与建设，在基础设施领域形成了超100万亿元的存量资产，为经济社会发展提供了重要支撑和保障。“十三五”期间，我国国有企业资产五年年均增长15.5%，但低效资产一直如影随形，资产营收效率不断下降，国企资产负债率居高不下。在投资增长的同时，也存在重视做增量、忽视优存量的倾向，形成资产低效使用、财政负担过重、债务风险增加等问题，制约着我国经济健康发展。 “十四五”时期，统筹存量和增量发展，实现由粗放型外延式发展向集约型内涵式发展转变，是基础设施领域投融资的重要政策导向。在不增加地方政府债务的情况下，盘活存量资产，扩大有效投资，形成存量资产和新增投资的良性循环，是当前解决新建项目投资资金不足的一个有效途径，是推动基础设施高质量发展的重要手段。盘活存量资产涉及面广，资产类型多，工作难度较大，为此，《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号）、《国家发展改革委办公厅关于做好盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知》（发改办投资〔2022〕561号）等文件出台，指导存量盘活工作，并引导支持基础设施存量资产多、建设任务重、负债率较高的国有企业，选择适合的存量资产，采取多种方式予以盘活，国企存量资产盘活迎来新机遇。20152015年5月，《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行<关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见>的通知》（国办发〔2015〕42号），着力化解地方政府性债务风险，积极引进社会资本参与地方融资平台公司存量项目改造。20172017年7月，《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》（发改投资〔2017〕1266号），各地要根据当地实际情况和项目特点，积极探索、大胆创新，灵活运用PPP模式，规范有序盘活基础设施存量资产。20182018年7月，《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号），国有资本运营公司要通过股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退等方式，盘活国有资产存量。2018年9月，中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》，多渠道盘活各类资金和资产，支持国有企业盘活存量资产优化债务结构，提高存量资产利用水平。20212021年2月，《国家发展改革委关于印发<引导社会资本参与盘活国有存量资产中央预算内投资示范专项管理办法>的通知》（发改投资规〔2021〕252号），明确了支持范围及标准，引导社会资本积极参与盘活国有存量资产，将回收资金用于新的基础设施项目建设，形成投资良性循环。2021年6月，《国家发展改革委关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作的通知》（发改投资〔2021〕958号），推动基础设施REITs健康发展，有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环。2021年11月，《国家发展改革委办公厅关于加快推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）有关工作的通知》（发改办投资〔2021〕1048号），加快推进基础设施REITs试点有关工作，推动盘活存量资产、形成投资良性循环。20222022年5月，《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号），从6方面提出24条意见，明确要有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环。2022年6月，《国家发展改革委办公厅关于做好盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知》（发改办投资〔2022〕561号），从盘活方式、盘活条件、配套政策支持等方面分类落实，促进项目落地，推动存量资产盘活。2022年10月，《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》（财资〔2022〕124号 ）提出近年来，行政事业单位国有资产规模不断壮大，管理水平不断提高，但还存在部分资产统筹不够、使用效益不高等现象。为落实政府过紧日子要求，有效盘活行政事业单位国有资产提出该指导意见。2022年11月，《关于进一步完善政策环境加大力度支持民间投资发展的意见》（发改投资〔2022〕1652号），提出支持民间投资项目参与基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点，引导民间投资积极参与盘活国有存量资产，通过盘活存量和改扩建有机结合等方式吸引民间投资。其中，19号是中央各部委及各地方政府盘活存量资产的根本遵循。优质存量资产是沉淀的财富、隐藏的资源，有效盘活存量资产，是国企进行结构调整与重组的必要环节，是促进国有资产保值增值的有力手段，是实现企业高质量发展、做大做强做优国有企业、提升核心竞争力的必然要求。国办发〔2022〕19号明确，对盘活存量资产回收资金，除按规定用于本项目职工安置、税费缴纳、债务偿还等支出外，应确保主要用于项目建设，形成优质资产，并在安排中央预算内资金时，对盘活存量资产回收资金投入的新项目，可在同等条件下给予优先支持。盘活存量是方式方法，扩大有效投资是工作目的。很多政府面临新建项目资金筹集难题，将成熟的存量资产盘活，把回收的资金用于新的项目建设，新资产成熟后再通过存量资产盘活，获得新的投资发展机会，有利于实现主体多元化发展，扩大有效投资，并形成存量资产和新增投资的良性循环。我国基础设施领域存量资产低效使用问题长期存在，现有运营管理水平还跟不上经济社会发展需要。盘活基础设施领域存量资产可以为符合条件的社会资本进入拓展更大空间，有利于吸引更多具有较强运营管理能力的社会投资者，引入市场化、专业化投资管理理念，充分挖掘资产的潜在价值，提高投资回报水平，提升运营管理水平。（三）有利于加快补齐基础设施短板，推进供给侧结构性改革认识和把握以推动高质量发展为主题、以深化供给侧结构性改革为主线，是做好“十四五”时期经济社会发展工作的关键。供给侧结构性改革的目标主要是补短板、强弱项，盘活存量，提高质量与配置效率。通过深化供给侧结构性改革，扩大优质增量供给，不断让新的需求催生新的供给，让新的供给创造新的需求，使需求与供给相互连通。存量盘活与供给侧结构性改革互为支撑，供给侧结构性改革要求做增量与优存量的合理配置，实现更高水平和更高质量的供需动态平衡，而存量资产的盘活能有力促进增量，推动以“存量促增量”改革，从而加快补齐基础设施短板，实现供给侧结构性改革。当前，一些地区存在政府债务率较高、财政收支平衡压力较大等问题，化解债务成为当务之急，与此同时，各级政府拥有比债务规模更大的存量资产，盘活存量，债务问题自将迎刃而解。发挥资本市场功能作用支持存量资产盘活，有利于丰富民营企业投资方式，拓宽基础设施建设资金来源，提高直接融资比重，将回收资金合理支持新项目建设，为基础设施投资与建设创造良好的环境，减轻地方政府债务负担。2022年国办发〔2022〕19号文、发改办投资〔2022〕561号文等重磅文件出台，旨在通过盘活存量撬动有效投资，实现资金统筹，稳定经济增长。本文将以上述文件要求为核心，梳理盘活路径。重点领域：一是重点盘活存量规模较大、当前收益较好或增长潜力较大的基础设施项目资产；二是统筹盘活存量和改扩建有机结合的项目资产；三是有序盘活长期闲置但具有较大开发利用价值的项目资产。重点区域：一是推动建设任务重、投资需求强、存量规模大、资产质量好的地区；二是推动地方政府债务率较高、财政收支平衡压力较大的地区；三是推动京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略以及海南自由贸易港建设等相关地区。重点企业：盘活存量资产对参与的各类市场主体一视同仁。引导支持基础设施存量资产多、建设任务重、负债率较高的国有企业。鼓励民营企业根据实际情况，参与盘活国有存量资产，积极盘活自身存量资产。创造条件盘活：从完善项目前期工作手续、完善公共服务和公共产品价格动态调整机制、落实相关产权登记、依法依规调整相关规划或土地、海域用途、支持开展资产重组等方面，针对存量资产项目具体情况，推动分类落实各项盘活条件。规范有序盘活：按照“统筹兼顾、综合利用、分类盘活”工作思路，坚持市场化法治化原则，公开透明确定国有资产交易价格，落实防范化解地方政府隐性债务风险、国资监管、职工安置等规定，避免在存量资产转让过程中出现债权悬空，确保基础设施稳健运营，保障公共利益。加大力度盘活：全面梳理存量资产情况，建立盘活存量资产台账，实行动态管理；建立完善盘活存量资产扩大有效投资工作机制，强化组织保障，加大配套政策支持力度；盘活存量资产过程中，对参与的各类市场主体一视同仁，充分调动民间投资参与积极性。针对优化完善存量资产盘活方式，国办发〔2022〕19号文提出七项措施：（1）基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）REITs是以市场手段盘活基础设施存量资产的有效途径，为我国基建行业提供了融资新渠道， REITs业务涉及主体多、链条长，产品结构复杂，需要持续完善制度规则，特别是在审核注册、发行承销、信息披露、治理机制等方面加强监管，同时有必要研究推进相关立法工作。拟发行基础设施REITs的项目均应符合国家重大战略、发展规划、产业政策、投资管理法规等相关要求，保障项目质量，防范市场风险。国办发〔2022〕19号文提出进一步提高推荐、审核效率，鼓励更多符合条件的基础设施REITs项目发行上市；对于在维护产业链供应链稳定、强化民生保障等方面具有重要作用的项目，在满足发行要求、符合市场预期、确保风险可控等前提下，可进一步灵活合理确定运营年限、收益集中度等要求；建立健全扩募机制，探索建立多层次基础设施REITs市场；国有企业发行基础设施REITs涉及国有产权非公开协议转让的，按规定报同级国有资产监督管理机构批准。发改办投资〔2022〕617号则落实国办发〔2022〕19号文要求，对基础设施REITs新购入项目申报进行适当简化，并明确程序与时效要求，鼓励已上市的基础设施REITs通过扩募等方式筹集资金购入优质资产，拓宽基础设施项目资金来源，更好盘活存量资产、扩大有效投资。作为撬动社会资本的一种手段，PPP模式仍是目前不可替代的稳投资方式，尤其是在盘活存量资产方面，PPP模式可以实现经营权转换、项目改扩建及提高运营水平。国办发〔2022〕19号文鼓励具备长期稳定经营性收益的存量项目采用PPP模式盘活存量资产，提升运营效率和服务水平。PPP操作模式为政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本付费。通过创新运营模式、引入先进技术、提升运营效率等方式有效盘活存量资产，既有效补齐了基础设施短板，又助力化解地方政府存量债务。充分发挥产权交易所的价值发现和投资者发现功能，创新交易产品和交易方式，加强全流程精细化服务，协助开展咨询顾问、尽职调查、方案优化、信息披露、技术支撑、融资服务等，为存量资产的合理流动和优化配置开辟绿色通道，推动存量资产盘活交易更加规范、高效、便捷。采取多种方式加大宣传引导力度，吸引更多买方参与交易竞价。存量资产所有权、经营权、收益权和处置权等应权属清晰，不存在法律法规禁止或限制交易的情形，并依法依规由地方政府或主管部门指定具有资质的评估机构开展评估，确保符合国有资产管理有关规定。借助国有资本投资、运营公司的资本运作，国有企业可以按规定通过进场交易、协议转让、无偿划转、资产置换、联合整合等方式，盘活长期闲置的存量资产，整合非主业资产，通过发行债券等方式，为符合条件的国有资本投资、运营公司盘活存量资产提供中长期资金支持。吸引社会资本参与盘活城市老旧资产资源特别是老旧小区改造等，通过精准定位、提升品质、完善用途等进一步丰富存量资产功能、提升资产效益。因地制宜积极探索污水处理厂下沉、地铁上盖物业、交通枢纽地上地下空间综合开发、保障性租赁住房小区经营性公共服务空间开发等模式，有效盘活既有铁路场站及周边可开发土地等资产，提升项目收益水平。在各级国土空间规划、相关专项规划中充分考虑老港区搬迁或功能改造提升，支持优化港口客运场站规划用途，实施综合开发利用。推动闲置低效资产改造与转型，依法依规合理调整规划用途和开发强度，开发用于创新研发、卫生健康、养老托育、体育健身、休闲旅游、社区服务或作为保障性租赁住房等新功能。支持金融资产管理公司、金融资产投资公司以及国有资本投资、运营公司通过不良资产收购处置、实质性重组、市场化债转股等方式盘活闲置低效资产。积极探索通过资产证券化等市场化方式盘活存量资产。在符合反垄断等法律法规前提下，鼓励行业龙头企业通过兼并重组、产权转让等方式加强存量资产优化整合，提升资产质量和规模效益。通过混合所有制改革、引入战略投资方和专业运营管理机构等，提升存量资产项目的运营管理能力。盘活存量资产，就要把回收资金用于重点领域建设，形成新的有效投资，实现良性循环。一是要牢牢把握投资方向。地方政府或国有企业对盘活存量资产的回收资金，要确保主要用于重点领域项目建设，精准有效支持102项重大工程等，形成有效投资。二是要加快项目前期工作。对回收资金用于的新建项目，要推动加快前期工作，促进项目落地实施，尽快形成实物工作量，尽早发挥回收资金效益。三是要加强配套资金支持。在安排中央预算内投资等资金时，对回收资金投入的新项目，可在同等条件下给予优先支持。地方政府专项债券也可按规定对新项目予以支持。同时，鼓励银行等金融机构按照市场化原则提供配套融资支持。19号文之后，河南、天津、南京与绍兴等地便发布了辖区内对应的政策文件。不过，从内容上看，除遵循19号文的基本要求外，更多地方则将盘活存量资产视为缓解债务压力的一种手段（如湖南湘潭市提出“能用先用、不用可售、不售可租、能融则融”的原则）。这意味着，对于盘活存量资产和缓解债务压力来说，各地区的确是重视的。（一）河南：PPP路径、政府平台作用凸显、设立盘活存量资产基金
2022年10月13日，河南省政府发布《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的实施意见》（豫政办〔2022〕94号），区域上聚焦郑州都市圈范围内城市（包括郑州市域和开封、新乡、焦作、许昌4市中心城区以及巩义市、尉氏县、新乡县、原阳县、武陟县、长葛市、平原城乡一体化示范区）。要点如下：1、大幅放开了PPP模式的限制。对拟采取PPP模式的存量项目，可以将项目的资产所有权、经营权、收费权等转让给社会资本……对已采取PPP模式的存量项目，可以将政府持有的股权部分转让给项目的社会资本方或其他投资人……社会资本有效盘活存量资产并减少政府补助额度的，政府可采取适当方式通过现有资金渠道予以奖励。2、更强政府平台公司在盘活存量资产中的作用。支持将具有一定收益、适宜市场化运作的存量资产划入政府平台公司，鼓励由政府平台公司作为项目法人的新建项目财政补助资金以资本金方式注入。3、对符合存量资产盘活且纳税金额较大的重点项目更为关注。这里将纳税金额大视为一个重要参考条件。（二）天津：国企发力，聚焦滨海新区、武清区、西青区、河西区等重点区域2022年10月28日，天津市政府发布《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资若干措施的通知》（津政办发（2022）52号文），要点如下：1、区域上首先要聚焦滨海新区及其各开发区，同时推动武清区、西青区、河西区等建设任务重、投资需求强、存量规模大、资产质量好的区域积极盘活存量资产。2、PPP项目方式上比较明确，推动张贵庄污水处理厂PPP项目、津沽污水处理厂三期工程和积水片改造工程PPP项目等加快实施，储备一批城市供水、污水和垃圾处理、地下综合管廊、轨道交通等领域具有一定收益、投资回报机制明确的项目。3、鼓励国企用活用好城市更新支持政策，城投集团、泰达控股主动对接城市更新责任主体谋划实施项目……重点推动金钟河大街南侧片区、金耀广场等项目盘活已整理土地、老旧厂房、商业综合体等闲置资源，加快导入产业资源……鼓励国企与所在区或相关企业联动开发一批“TOD+”项目，重点推动轨道交通双林车辆段、梨园头车辆段等TOD试点。4、对盘活存量资产、扩大有效投资工作成效突出的区或单位，以适当方式积极给予激励；对资产长期闲置、盘活工作不力的，采取约谈、问责等方式，挂牌督战，加大督促力度。对地方政府债务率较高的区，重点督促其通过盘活存量资产降低债务率、提高再投资能力。将国有企业盘活工作纳入国资系统综合管理考核，盘活成效与年终绩效直接挂钩。（三）绍兴：2026年底前盘活存量资产超600亿元，聚焦REITs和ABS路径2022年10月9日，绍兴市政府发布《盘活存量资产扩大有效投资实施方案》，明确提出2022年底前实现绍兴饭店私募REITs和绿色建材ABS等项目落地，2026年底前盘活市级存量资产突破600亿元。同时，绍兴市场政府还对不同类型存量资产的盘活方式进行了细化（主要聚焦各类REITs和ABS路径），值得其它各地区参考。同时，绍兴市还成立了《盘活存量资产扩大有效投资工作领导小组》，除政府及相关部门人员外，还包括辖区内主要国企与城投平台（如产业集团、文旅集团、公用事业集团、黄酒集团、城投集团、交投集团、震元股份、轨道交通集团、金控公司、原水集团、国资运营公司），足见绍兴市的重视。（一）需要认识到，盘活政府存量资产属于财政统筹的一部分，是一项会长期持续推进的系统工程，其过程比较复杂，投行特点也会比较突出，对财政统筹能力与运营主体的要求亦会比较高。同时，做好基础性工作尤为重要，涉及的过程大致包括明晰资产清单、根据资产类型和现金流情况进行排序分类并在此基础上匹配相应的盘活路径、洽谈推进等等。（二）虽然中央及各地区均在强调公募REITs的重要性，但目前公募REITs还处于早期阶段，其对基础设施资产的质量要求较高，对存量资产盘活的带动作用可能比较有限。不过预计未来，在盘活存量资产方面，持续扩容后的公募REITs将会发挥越来越重要的作用。对于其它盘活路径来看，ABS模式较为标准化但门槛和对基础资产的清洁性要求较高，PPP路径的障碍在于财政、发改、审计等部门的步调难一统一。因此，在盘活路径的选择上，本身也是一个值得思考的问题（如是否会涉及隐债、国有资产流失等等）。（三）出于把存量资产盘活变成资金、缓解地方政府债务压力的考虑，目前各地对盘活存量资产的积极性比较高，并在国企考核等方面提出诸多要求，且参与运营主体以辖区内国企与城投平台为主。从这个角度看，盘活存量资产应会给国企与城投带来一些业务机会，能够进入盘活存量资产名单内的国企与城投可能会获得一些政策支持。目前了解到的信息，城投平台在盘活存量资产方面，主要采取的是“购、建、贷”模式，即国企与平台从地方政府手中购入存量资产，以此存量资产为基础再新建一个项目，同时以此存量资产和新建的项目为基础同时向金融机构进行融资，并将存量资产与新建项目进一步盘活来缓解债务。（四）放在更长的时间维度来看，存量资产盘活的空间应该比较可观。例如，绍兴2021年的经济总量为6795亿元，但其已经明确2026年底之前盘活市级存量资产超过600亿元，这意味着，对于全国超过百万亿的经济体量来看，2026年底之前盘活的存量资产理论上应会在10万亿元左右，即便打个折扣也有数万亿。（五）当然需要认识到，政府存量资产的盘活需要有社会资本、金融机构第三方力量的介入，其实质是为政府存量资产寻找接盘方。这意味着。如果没有政府的潜在信用加持（地方政府债），没有地方国企及城投平台作为运营主体操盘，以及没有地方金融机构的授信支持的话，各地在盘活存量资产时很难撬动社会资本与金融机构的力量。
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