国务院国资委于2023年6月23日发布了《国有企业参股管理暂行办法》（国资发改革规〔2023〕41号）（以下简称《办法》），这标志着国有企业参股管理正式成为国资监管的重点事项，体现了国资监管的新趋势。本文将对《办法》的要点进行简要分析，供读者参考。
1.《办法》对财政部门履行出资人职责的国企是否适用？
财政部门主要对于文化类、金融类的国有企业履行出资人职责。虽履行出资人责任的主体不同，各自出台相应管理规则，但该类企业与国资委履行出资人职责的国企管理规则要求相似度非常高，管理精神趋于一致。
此外，从审计、纪检监察角度，工作开展不仅遵循相应规则，也要考虑合理性。因此，虽然该规定由国资委出台，隶属财政部门管理的国企不在该办法的直接适用范围，但该办法对隶属财政部门的国企仍有参考价值。笔者倾向建议，财政部属国企亦可对照《办法》，以应对可能的复杂情况。
2. 《办法》与《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》的不同
二者的内容基本相同，只是适用对象不同。《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》只针对中央企业，而《办法》适用于所有国有参股企业，范围更广。
1.适用范围
根据《办法》第一条，其适用范围为国有企业参股管理。《办法》第二条将国有企业定义为“各级国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业及其子企业”，将参股定义为“国有企业在所投资企业持股比例不超过50%且不具有实际控制力的股权投资”。
2. 国有企业参股的参股企业能否适用
笔者认为不能适用。根据《办法》第二条，适用的主体是“国有企业及其子企业”的参股企业。国企及其子企业参股的企业，不再为并表的企业。《办法》第三条第四款要求合作共赢，尊重参股企业经营自主权。参股企业有自己的内部治理要求，国有企业作为参股方，不干涉其经营。若将参股的参股企业不断延伸，一方面，无法保证该等延伸的有效实施；另外一方面，亦不符合前述合作共赢的原则。
注：《办法》第二条提到的“子企业”是指国有企业控股的子企业，强调“国有企业”在所投资企业的持股比例。
3. 合伙企业能否适用
笔者认为，合伙企业不适用。
首先，《办法》中对合伙企业国有的性质没有定义，从《办法》第九条中的“各方股东”、“企业章程”、“公司治理机制”可以看出，其规定的国有企业组织形式是公司型参股企业，而不是合伙企业，类似的安排也出现在32号令的适用当中。
其次，国资委在问答选登的答复中对于合伙企业的国有或非国有性质没有统一界定【注1】。由于国有企业参股的合伙企业的国有或非国有性质难以明确界定，所以笔者倾向认为《办法》的相关规定不适用于合伙企业。
再次，根据《办法》第三十一条，以交易为目的、按照金融工具确认来计量的不适用本办法，具体分析见下文“4.私募基金（譬如公司型）是否适用”章节的分析。
注1：
图源国资委官网
4.私募基金（譬如公司型）是否适用
首先，若私募基金采用合伙型的组织形式，可以参见上述“3.合伙企业能否适用”章节的分析。
其次，根据《办法》第三十条，“国有企业基金业务参股管理，另有规定的依其规定执行”。从前述规定可以看出，《办法》已考虑私募基金为与常规国有参股企业管理的不同，并允许国有企业基金特别规定的调整效力。另有《中央企业基金业务管理暂行办法》及地方性规定的规制。
再次，根据《办法》第三十一条，须同时满足两个条件才不适用本办法，笔者理解，符合下列条件的财务性投资可以不适用本办法：其一是以交易为目的，股权投资是以卖出为目的而不是为了持有、经营；其二是需要按照金融工具确认来计量。【注2】
注2：私募基金有长期股权投资、以公允价值计量且其变动计入当期损益的金融资产两种计量方式。
附：《国有企业参股管理暂行办法》
第一条 为加强国有企业参股管理，提升国有资本配置效率，维护国有资产安全，促进混合所有制经济健康有序发展，根据《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》等有关规定，制定本办法。
第二条 本办法所称国有企业是指各级国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业及其子企业，参股是指国有企业在所投资企业持股比例不超过50%且不具有实际控制力的股权投资。
第三条 国有企业参股管理应当遵循以下原则：
(一)依法合规。严格遵守法律法规和国有资产监督管理规定，规范开展参股经营投资，加强合法合规性审查，有效行使股东权利，依法履行股东义务，维护国有企业合法权益。
(二)突出主业。以高质量发展为目标，服务国家战略，聚焦主责主业，有效发挥参股经营投资在战略性新兴产业培育孵化等方面的积极作用，促进国有资本布局优化和结构调整。
(三)强化管控。严格参股经营投资管理，加强审核把关，完善内控体系，压实管理责任，加强风险防范，严防国有资产流失，促进国有资产保值增值。
(四)合作共赢。尊重参股企业经营自主权，有效发挥参股企业各方股东作用，激发各类市场主体活力，推动各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。
第九条 按照法律法规等有关规定，协调推进各方股东在参股企业章程中明确各治理主体的设置和权责边界，促进参股企业建立权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的公司治理机制，建立健全中国特色现代企业制度。
第三十条 国有企业基金业务参股管理，另有规定的依其规定执行。
第三十一条 以交易为目的且按照金融工具确认的股权投资不适用本办法。
1. 合作方选择
《办法》第七条禁止选择与集团公司及子企业领导人员有亲属关系或共同利益关系的合作方。2022年的《领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业管理规定》也有相关规定。
附：《国有企业参股管理暂行办法》第七条
充分开展尽职调查，通过各类信用信息平台、第三方调查等方式，审查合作方资格资质信誉，选择经营管理水平高、资质信誉好的参股合作方。
不得选择与集团公司及各级子企业领导人员存在特定关系(配偶、子女及其配偶等亲属关系，以及共同利益关系等)的合作方。
《领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业管理规定》
《规定》 明确，领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业管理的适用对象，主要是党政机关、群团组织、企事业单位厅局级及相当职务层次以上领导干部；经商办企业情形，主要是投资开办企业、担任私营企业或外资企业等高级职务、私募股权基金投资及从业、从事有偿社会中介和法律服务等行为。
《规定》对不同层级、不同类别领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业分别提出了禁业要求，领导干部职务层次越高要求越严，综合部门严于其他部门。
2. 投资比例与提名董事原则
《办法》第八条要求根据经营发展需要，合理确定持股比例和股权结构。参股投资达到一定持股比例，原则上应有提名董事的权利。
实务中的疑问是如何界定“一定比例”，即持有股比多少才应该提名董事？笔者认为：参考企业会计准则对于“重大影响”的认定规则，若持股比例超过20%以上，可以构成国有企业对参股企业有重大影响，进而从合理性角度，应当有提名董事权利。
附：《国有企业参股管理暂行办法》第八条
结合经营发展需要，合理确定持股比例和股权结构。达到一定持股比例的参股投资，原则上应当享有提名董事的权利。
不得以股权代持、“名为参股合作、实为借贷融资”的名股实债方式开展参股合作。
3. 股权代持、名为参股合作、实为借贷融资，名股实债开展参股合作的禁止
根据《办法》第八、九、十条规定，不得以股权代持、名为参股合作、实为借贷融资，名股实债的方式开展参股合作，且应当在章程等制度文件中建立有效的治理机制，避免对参股股权管理失控。
《办法》第十一条规定，参股企业投资决策权可以向下授权，但要遵循规则。作为重大经营管理事项，要经党委党组前置讨论，由董事会或经营层决策。在向下授权时，授权的企业管理层级原则上不超过两级。这意味着对参股企业的投资，授权到从集团公司开始的三级公司，超过两级就不能再授予投资决策权了。这与《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》规定相同。
附：《国有企业参股管理暂行办法》
第八条 结合经营发展需要，合理确定持股比例和股权结构。达到一定持股比例的参股投资，原则上应当享有提名董事的权利。
不得以股权代持、“名为参股合作、实为借贷融资”的名股实债方式开展参股合作。
第九条 按照法律法规等有关规定，协调推进各方股东在参股企业章程中明确各治理主体的设置和权责边界，促进参股企业建立权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的公司治理机制，建立健全中国特色现代企业制度。
第十条 通过投资协议或参股企业章程、议事规则等制度文件，依法合规、科学合理约定各方股东权利义务，并结合实际明确分红权、人员委派、高级管理人员薪酬激励、审计监督、信息披露、安全生产、特定事项否决权及股权退出等重点事项，避免对参股股权管理失控，有效维护国有股东权益。
第十一条 严格落实国有资产投资监督管理有关要求，健全参股投资决策机制，强化投资决策统一管理。参股投资决策权向下授权应当作为重大经营管理事项经党委(党组)前置研究讨论，由董事会或未设董事会的经理层决定，授权的企业管理层级原则上不超过两级。达到一定额度的参股投资，应当纳入“三重一大”范围，由集团公司决策。
《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》
一、规范参股投资
……
（三）合理确定参股方式。结合企业经营发展需要，合理确定持股比例，以资本为纽带、以产权为基础，依法约定各方股东权益。不得以约定固定分红等“名为参股合作、实为借贷融资 ”的名股实债方 式开展参股合作。
（四）完善审核决策机制。参股投资决策权向下授权应作为重大事项经党委（党组）研究讨论，由董事会或经理层决定，授权的管理层级原则上不超过两级。达到一定额度的参股投资，应纳入“三重一大 ”范围， 由集团公司决策。
4.劣后出资要求，不对其他股东垫资，不能超过出资比例承担责任，不超比例担保
出资时间要求：《办法》第十二条规定，国有企业与其他股东共同出资新设企业，不得对其他股东出资提供垫资，不得先于其他股东缴纳出资。
明确责任边界：《办法》第九条也要求在参股企业章程中明确各治理主体的设置和权责边界，不能超过出资比例承担责任。
不超比例担保：《办法》第十八条也提到应当严格控制担保事项，不能超过股权比例提供担保。
附：《国有企业参股管理暂行办法》
第十二条 国有企业作为参股股东与其他股东共同出资新设企业，不得对其他股东出资提供垫资，不得先于其他股东缴纳出资，另有规定的除外。
以非货币性资产作价出资的，应当以公允合理的方式确定国有资产价值。其他股东未按约定缴纳出资的，国有企业应当及时了解情况，采取有效措施防范风险。
第九条 按照法律法规等有关规定，协调推进各方股东在参股企业章程中明确各治理主体的设置和权责边界，促进参股企业建立权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的公司治理机制，建立健全中国特色现代企业制度。
第十八条 加强财务管控，及时获取参股企业财务报告，掌握财务状况、经营成果等信息。注重投资回报，根据公司章程等督促参股企业及时分红。
严格控制对参股企业提供担保，确需提供的，应当严格履行决策程序，且不得超股权比例提供担保。
对于投资额大、关联交易占比高、应收账款金额大或账龄长的参股企业，应当加强风险排查。
附：《国有企业参股管理暂行办法》第十三条
明确具体负责部门，对参股股权进行归口管理，建立参股经营投资台账，加强基础管理，全面准确掌握参股企业基本情况。
结合企业实际建立重要参股企业名单，将没有实际控制力但作为第一大股东以及其他持股比例较高的参股企业纳入其中，探索实施差异化管理。
附：《国有企业参股管理暂行办法》第十四条
依据参股企业公司章程，选派股东代表、董事监事或者重要岗位人员，积极发挥股东作用，有效履行股东权责。加强选派人员管理，建立健全选聘、履职、考核和轮换等制度，确保派出人员具备相应的专业素质和履职能力。
附：《国有企业参股管理暂行办法》第十五条
国有企业向参股企业的派出人员应当认真勤勉履职，推动参股企业按照规定召开股东(大)会、董事会等研究决策相关事项，及时掌握并向派出企业报告重大事项，并定期向派出企业述职，每年至少1次。
（3）重大决策：
重大决策不一定都由股东会做出，关于重大投资、担保的决策董事会就决定，重点在于充分表达国有股东派出人员的意见。
附：《国有企业参股管理暂行办法》第十六条
积极参与参股企业重要事项决策，对参股企业章程重要条款修订、重大投融资、重大担保、重大产权变动、高级管理人员变动和薪酬激励及公司合并、分立、变更、解散等事项，应当深入研究论证，充分表达国有股东意见。
附：《国有企业参股管理暂行办法》第十七条
加强运行监测和风险管控，及时掌握参股企业经营情况，发现异常要深入剖析原因，积极采取应对措施，防范化解风险隐患。
发现可能导致企业生产经营条件和市场环境发生特别重大变化并影响企业可持续发展等重大风险或重大损失的，应当按照有关规定及时向同级国有资产监督管理机构报告。
附：《国有企业参股管理暂行办法》第十八条
加强财务管控，及时获取参股企业财务报告，掌握财务状况、经营成果等信息。注重投资回报，根据公司章程等督促参股企业及时分红。
严格控制对参股企业提供担保，确需提供的，应当严格履行决策程序，且不得超股权比例提供担保。
对于投资额大、关联交易占比高、应收账款金额大或账龄长的参股企业，应当加强风险排查。
附：《国有企业参股管理暂行办法》第十九条
建立参股经营投资评估机制，结合企业发展战略、主营业务等，加强对参股企业公司治理、盈利水平、分红能力、增值潜力、与主业关联度等的综合分析，全面评估参股经营投资质量。
根据参股经营投资质量评估等情况，对参股股权实施分类管控，并合理运用增持、减持或退出等方式加强价值管理，不断提高国有资本配置效率。
附：《国有企业参股管理暂行办法》第二十条
按照国有产权管理有关规定，及时办理参股股权的产权占有、变动、注销等相关手续，按期进行数据核对，确保参股产权登记的及时性、准确性和完整性。
参股企业通过增资扩股引入其他投资者，国有股东应当在决策过程中，按照国有资产监督管理有关规定就资产评估、进场交易等发表意见。
7. 无形资产的授权与管理
根据《办法》第二十一条规定，注册商标、品牌、字号、特许经营、经营资质等无形资产应当有严格授权与公允对价。若国有参股企业要用国有企业的相关的无形资产，譬如国有企业的名号，需要符合严格的授权使用条件和严格的决策审批程序。若失去实控权成为参股企业，就不得继续使用无形资产，包括品牌字号、特许经营等。
根据《办法》第二十三条，管党治党责任应由持股比例最大的国有股东或国有资产监督管理机构领导和指导，若持股比例相同，则择其任意一方即可。
附：《国有企业参股管理暂行办法》第二十一条
加强无形资产管理，严格规范无形资产使用，有效维护企业权益和品牌价值。不得将字号、经营资质和特许经营权等提供给参股企业使用。产品注册商标确需授权给参股企业使用的，应当严格授权使用条件和决策审批程序，并采取市场公允价格。
产权转让、企业增资导致国有企业失去标的企业实际控制权的，交易完成后标的企业不得继续使用原国有企业的字号、经营资质和特许经营权等无形资产，不得继续以原国有企业名义开展经营活动。
第二十三条 国有企业持股比例合计50%以上的参股企业，党建工作原则上由持股比例最大的国有股东或国有资产监督管理机构领导和指导为主，按照有关规定落实管党治党责任。
其他国有参股企业，国有股东应当加强对企业党建工作的领导和指导，推动党的组织和工作有效覆盖，充分发挥党组织和党员作用，确保党的领导和党的建设在参股企业得到充分体现，维护国有资产权益和社会公共利益，严防国有资产流失。
国有参股企业党组织关系、党建工作领导和指导责任归属国有资产监督管理机构或国有企业的，原则上应当保持稳定。
8.参股企业兼职、不领薪
根据《办法》第二十二条，国有企业及其子企业领导人员在参股企业兼职需注意：
（1）一般不跨级兼职：各级的领导人员在参股企业兼职时有同级级别的限制，不能跨越到孙公司等，但并非强制性要求，如果协会对此有其他要求时，可以兼职。
（2）不兼“挂名”职务：兼职就应当履行职务，负有勤勉尽责的忠诚义务。
（3）兼职审批：确需兼职的话，应当按照管理权限进行审批。
（4）不领报酬：上级发工资时，在参股企业不领工资，若必须领的，应当返还。
（5）不获取股权及其他额外利益：员工跟投不属于，有允许批准持股的特殊规定。
（6）届满连任，重新履行相关程序：笔者认为，此处与《公司法》第四十五条规定的股东会重新聘任程序不同，而是国有企业的委派的程序，故应当对参股企业的治理规则层面特别关注，例如董事会的相关派出人员在任期届满之前需要提早履行相关手续等。
附：《国有企业参股管理暂行办法》第二十二条
国有企业及其各级子企业领导人员在参股企业兼职，应当根据工作需要从严掌握，一般不跨级兼职，不兼“挂名”职务。确需兼职的，按照管理权限审批，且不得在兼职企业领取工资、奖金、津贴等任何形式的报酬，不得获取股权和其他额外利益；任期届满需要连任的，应当重新履行相关程序。
参股投资主体及其各级控股股东领导人员亲属在参股企业关键岗位任职，应当参照企业领导人员任职回避有关规定执行。
9.参股强制退出的要求
《办法》第二十四条与《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》相比本条更加严格、刚性，从“尽快处置”到“应当退出”。
笔者认为：履行了清算程序也属于本条规定的“退出”，实施国企挂牌转让程序，未征集到受让方的情况等退出不能的情况，亦理解为履行了退出行为。
根据《办法》第二十五条，应当创新退出方式，通过委托管理、集中打包、重组整合等措施，让国有资本运营公司进行盘活、整合。
笔者建议，可以在国资委下设国企，将低效无效参股股权打包转移。
附：《国有企业参股管理暂行办法》
第二十四条 除战略性持有或培育期的参股股权外，国有企业应当退出5年以上未分红、长期亏损、非持续经营的低效无效参股股权，退出与国有企业职责定位严重不符且不具备竞争优势、风险较大、经营情况难以掌握的参股投资。
第二十五条 加强研究论证，创新方式方法，合理选择股权转让、股权置换、清算注销等方式，清理退出低效无效参股股权。
充分发挥国有资本投资、运营公司作用，积极探索委托管理、集中打包、重组整合等措施，集中处置低效无效参股股权，提高处置效率，加快资产盘活。
《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》(国资发改革规〔2019〕126 号）
（六）注重参股投资回报。定期对参股的国有权益进行清查，核实分析参股收益和增减变动等情况。合理运用增持、减持或退出等方式加强价值管理，不断提高国有资本配置效率。对满5年未分红、长期亏损或非持续经营的参股企业股权，要进行价值评估，属于低效无效的要尽快处置，属于战略性持有或者培育期的要强化跟踪管理。
10. 问责
根据《办法》第二十七条，参股企业经营投资应当规范开展参股经营投资审计监督。
根据《办法》第二十九条，应当建立重大决策终身问责制。
附：《国有企业参股管理暂行办法》
第二十七条 国有企业应当将参股经营投资作为内部管控的重要内容，建立健全以风险管理为导向、合规管理监督为重点的内控体系。
规范开展参股经营投资的审计监督，重点关注参股企业财务信息和经营情况，对各级企业负责人开展任期经济责任审计时，应当将参股投资、与参股企业关联交易等有关事项列入重点审计内容。
第二十九条 国有企业参股经营投资中违反规定，造成国有资产损失或者其他严重不良后果的，应当按照有关规定对相关责任人给予严肃处理，并实行重大决策终身问责；涉嫌违纪违法的，移送有关纪检监察机关或司法机关严肃查处。
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