各地城投公司正在抓紧完成退平台的任务。

全国两会期间，从财政部部长的表述可知，去年置换政策实施后，地方融资平台减少了4680家，占去年减少总数的三分之二以上。从这可以分析出，2024年已经有7000家左右的融资平台公司完成了退平台的工作。

这显然是好事。完成退平台工作意味着城投公司在隐性债务化解、与政府信用脱钩、市场化转型上取得了实质性成果。

但城投公司并不因此就能喘口气，经营性债务的压力还很大，融资的需求还很多，内生造血能力还很弱，管理水平还很低。

未来城投公司仍将处于严监管政策下，其债务和融资仍将是主要矛盾。但真正的问题还在于业务发展上。形式上退平台易，实质上改革转型难。如何突破业务困局，如何以业务带项目、以项目带资产，建立良性的的经营模式和现金流结构，这才是关键。

有些城投公司明显已经产生了路径依赖。长期以来政府项目、政府补贴，长期在基础设施、土地整理、园区投资建设等领域经营，收入来源单一，与财政补贴长期分不开，理念保守、队伍固化、资金匮乏，长期部门化发展，导致有些城投公司难以创新模式，难以寻找新的发展空间，只能在原来的业务和模式里转圈，难以突围、破局。

业务破局是城投公司改革转型的关键，也是城投公司“十五五”规划必须要回答的核心问题。

在债务压力、融资需求和业绩驱动下，有些城投公司盲目推动业务多元化，跨界投资、跨区域并购的现象屡见不鲜。这种盲目多元化导致资源错配、主业空心化、投资半拉子工程、资产负债率飙升、债务风险加剧等多种问题产生。

因此，业务破局需谨慎。要思考：主业到底是什么，该如何布局、如何组合？到底怎么发展业务，是围绕自身原有业务做相关多元化，还是跳出舒适区做无关多元化？是基于资源，还是基于技术、品牌、资本发展业务？是抛弃公益性项目完全市场化还是两条腿走路？

2025年是改革转型的谋局年，也应该是业务大破大立的破局年。以业务为核心，从政信逻辑向市场逻辑转型，从融资驱动向运营驱动转型，从机会主义向战略引领转型，找准赛道，提高竞争力，不盲目追求多元化，坚持业务和资本融合发展，成功也许可期。

01

如何破局：双轮驱动与多元化选择

对城投公司来说，业务破局必须要立足自身的实际情况，充分考虑自身的资源与能力，结合外部环境变化优化调整业务、聚焦主业，以市场化、实体化为原则，做强做优做大业务。

第一，业务破局的方向是什么。传统上城投公司的业务偏投资建设、偏重资产、偏公益性业务。这种业务模式和结构直接导致城投公司的业务是随机型的，缺乏布局、缺乏主业。因此，业务破局就要重新做布局调整与结构优化。

一是强化主业管理。每家城投公司的功能定位不同。因此，围绕国有资本“三个集中”，结合我国的产业政策及出资人要求，城投公司要勇于聚焦、敢于做“减法”，不盲目铺摊子，收缩战线，真正推动“两非两资”的清理，将有限的资源和资金配置、投入到主业领域，

二是平衡两类业务。城投公司要在公益性业务和市场化业务中取得平衡，不能偏颇。公益性业务是传统城投类业务，既是城投公司承担社会责任、体现战略使命的需要，也是延伸市场化业务的根基，因此公益性业务应该做好。同时要强化公益性业务的运营服务能力。市场化业务是城投向产投转型的关键，是市场化投融资的根基，必须要提高发展质量，要加快布局、做强做大，提高核心竞争力，尽快以此提高内生造血能力。

第二，靠什么实现业务破局。对城投公司来说，必须要找到业务破局的途径和方法，围绕着核心的破局路径加快发展。从现实的选择看，城投公司在资源、技术、品牌、资本等方面都有可能破局。

一是资源。城投公司在自己的根据地上拥有不错的资源，包括关系、资产等方面其实都比较具备优势。这些资源就是城投公司可以实现业务拓展和破局的关键。比如，通过区域文旅资源的打造拓展文旅、文娱活动、康养等业务。

二是品牌。有些城投公司长期发展下来在某些特定的领域具备较好的品牌基础。因此，城投公司可以充分利用已有的品牌实现跨行业扩张或者跨区域扩展，实现业务的破局。比如，通过地产品牌的打造和跨区域拓展实现业务的全国化发展，也可以将地产品牌延伸到物业管理领域。

三是资本。有些城投公司在资本市场上具备较强的投融资能力，拥有较丰富的资本整合能力。可以通过资本方式以并购、参股、产业基金等方式拓展业务范围，实现业务破局。比如，通过产业基金实现资本招商，将优秀企业的业务、项目在本地落地等。

四是技术。有些城投公司在某些业务领域拥有较强的技术研发能力或整合能力，从而可以以技术整合产业和业务资源，实现创新发展。比如，智慧城市和数字化转型领域，以技术驱动辐射、拓展多个应用场景。

第三，怎么发展业务。如何发展业务？在当前区域资源日益匮乏、发展动能越来越小的情况下，城投公司选择多元化发展是比较现实的。城投公司多元化的业务发展又分为相关多元化、无关多元化两种。

一是相关多元化。业务相关多元化也叫同心多元化，是指围绕核心业务拓展，充分利用品牌、技术、渠道等优势，在产业链上下游推动纵向的业务拓展，或者围绕核心业务进行横向的同类业务拓展。比如，建筑施工企业向上游工程管理、下游建材业务拓展，或者以房建为主的建筑施工企业横向进入市政、路桥、水利设施等施工领域。

二是无关多元化。业务无关多元化也叫复合多元化，是指为了应对单一业务带来的风险或者寻求新的机会空间而向与现在业务没有直接关系的领域拓展。这种蛙跳式的业务发展模式有可能让城投公司完全改变主业，实现了根本的转型。比如，有的城投公司通过收购，成功将主业从基础设施建设运营转变为生物医药。

三是以反向混改推动资本合作。围绕自身业务需求和地方产业发展需求，研究产业发展方向和趋势，积极通过反向混改参股优质企业，参与企业的IPO上市及后续融资等，发挥“国有资本+社会资本”的化学反应，加强市场化投资，以混促改，引入市场化经营机制，提高业务运营水平。

02

如何破局：守住舒适区还是跳出舒适区？

“十五五”规划的一个核心是业务布局和组合问题。

对于城投公司来说，城市基础设施和市政运营业务是舒适区业务，而产业类、科技创新类、市场竞争类业务则需要跳出舒适区，与自己的路径依赖做斗争。对于城投公司业务破局来说，短期是要守住舒适区，长期则是要跳出舒适区。

如何守、如何跳？这需要讲策略和步骤，也就是业务发展路径。因此，到底是相关多元化还是无关多元化，相关多元化怎么做？无关多元化怎么做？这些问题都需要慎重思考。

第一，以区域相关多元化为底座，以产业无关多元化业务为引擎。城投公司在战略上要务实一些，不能在业务上急功近利，期望一口吃个胖子。因此，城投公司要善于利用自身优势，以相关多元化构建业务市场化发展的底座，同时始终敏锐分析环境和政策变动带来的机会进行前瞻性布局、拓展新业务，该出手时就出手，不要错过重大机遇。

一是最大化利用资源和政策优势，推进相关多元化，提高运营水平，延伸市场化业务。城投公司最大的优势是什么？现实来说，就是区域的资源优势市场化变现，丰富业务场景。因此，城投公司不能武断放弃这个优势。相反，必须要利用好这个优势。

城投公司相关多元化不是只围绕区域吃政策饭、财政饭，而是做区域业务相关多元化，其路径有两条。一条路径就是围绕城市的业务相关多元化，准确把握政策要点，围绕城市品质提升向三大工程、城市服务领域、智慧城市领域拓展，加强公用事业领域的服务场景拓展和垄断性资源争取。另一条路径则是围绕区域特色产业与资源禀赋，把握产业政策，围绕产业技术引领、标准制定、品牌提升、生态构建、产业集群发展做文章。

二是以战略为导向、以协同为核心稳妥推进无关多元化。要充分考虑管理、人才、资金等要素匹配，不能盲目搞无关多元化，贸然进入高风险的市场竞争领域，否则容易引发经营危机和投资损失。因此，无关多元化要坚持战略引领，强化与现有业务的协同或者区域发展的协同。

因此，城投公司无关多元化要坚持战略聚焦，围绕城投公司的战略定位选择主要的投资方向，确保长期一致性，不能到处试错、没有定力。同时，将自己培育与引进整合相结合，要充分发挥资源整合能力，通过跨行业的资源嫁接和资本运作来推动业务多元化发展。

第二，相关多元化要推动业务提质增效。对于城投公司来说，相关多元化的核心是区域资源经营，在增强服务区域经济社会发展的基础上获取合理的回报。其主要目的是盘活存量资源和资产，通过市场化手段拓展业务、创新模式，提高业务经营效益效率，优点是资源复用、风险可控，但也面临着市场化能力弱、协同难等问题。

一是市场化业务拓展。典型的路径是四条。第一条路径是围绕城市开发建设的已有业务拓展建筑施工、工程管理、新型建材等业务。第二条路径是围绕城市三大工程积极承接政策、布局业务。第三条路径是围绕城市服务品质提升在城市服务领域如养老托育、康养、环保、能源等拓展业务。第四条路径是围绕特色产业、主导产业在空间载体建设运营、技术人才等要素服务产业生态营造上拓展业务。例如，可以从传统水务拓展到污水污泥处理、水环境修复、水资源开发等，形成全产业链模式。

二是新基建业务拓展。新基建业务围绕智慧城市、智慧园区等充分利用大数据、人工智能等新技术打造智慧城市运营商。对此，城投公司普遍存在经验不足、技术不够、场景化能力不强、资金压力大的问题，存在着技术迭代风险和投资风险。因此，要注意三点：首先，不能简单投资建设，要将投资、建设、运营、数据资产运营结合起来，做长线。其次要以合作联盟的方式引入优秀硬件、软件系统集成、运营服务商，创新金融工具，降低资金压力。最后，要深耕应用场景，以场景拓展市场化业务，构建可持续发展模式。

三是经营模式创新。相关多元化要摆脱拼盘式发展的传统模式，不简单堆砌资源、不盲目发展业务，而是要真正要经营业务、紧盯经营效益效率。因此，相关多元化要把握三点：首先，要全面优化集团管控模式，推动事业部制改革，以经营效益为核心推动组织扁平化。其次，要明确各类业务的功能定位，推动实施分类管理、分类考核、分类评价。最后，要加快人才梯队的建设，尤其是专业人才的招募与培养。

第三，无关多元化要推动业务转型升级。对于城投公司来说，无关多元化主要考验的是资本运营能力，充分利用资本和资本市场，以产融结合模式推动业务的转型升级与创新业务培育。借助已有的资源优势和产业政策红利，盘活存量资产，以资本为纽带切入高增长赛道，打造第二曲线。

一是聚焦主赛道。城投公司进行无关多元化业务拓展，必须要严控风险。因此，城投公司在战略规划上要明确发展的重点，明确主方向、聚焦主赛道。为此，城投公司要注意三点：首先，不能盲目无关多元化，要结合区域发展、产业政策、市场空间、竞争格局、资源与能力等综合评估适合自身发展的1-3个主赛道，总体上主赛道要市场空间大、政策风险低。其次，要严控投资比例。要明确围绕主业投资，严控单个投资项目的投资金额，在非主业投资、境外投资上要更加审慎。最后，要把握节奏，小步快跑，匹配业务拓展同步培育团队、规范管理，防范重大经营风险。

二是创新资本手段。城投公司无关多元化业务的拓展必须要利用好资本手段，以并购、股权投资、产业基金等多种手段推动城投公司进入新赛道，打造新引擎。为此，城投公司要积极进入多层次资本市场。首先，以并购方式围绕自身主业并购优质企业，补齐自身业务和管理短板。其次，以创投方式参股区域或者行业内的孵化期、快速成长期的企业，赋能其发展的同时分享其价值创造成果。最后，以产业基金的方式定向投资主赛道，打通资本招商的实施路径。

三是体制机制改革。城投公司面临着新业务、新赛道的投资、运营挑战，要解决资金、管理、人才等突出问题。面临这些挑战，城投公司应该尽可能利用优秀企业、优秀团队的成熟经验，撬动社会资本共同发展。首先，可以与行业龙头企业合资、合作，通过资本关系引入优秀合作伙伴，降低独立运营风险。其次，通过职业经理人制度、柔性引才等方式引入优秀团队、人才，对优秀人才实施有效的中长期激励（如项目跟投等），弥补经营能力和管理经验的短板。最后，建立差异化管控模式，将传统业务与多元化的创新业务适度区隔，单列管理，建立“防火墙”机制。