在当前房地产市场面临存量积压、企业资金紧张等多重挑战的严峻形势下，如何破局成为各界关注的焦点。地方政府专项债作为重要的政策工具，为盘活房地产存量困局带来了新的契机，成为房地产行业突围、激活市场活力的关键力量。

一、地方政府债券基本概念及政策要点和机遇解析

政府债券是政府为筹集资金,按照法定程序发行并向债权人承诺于指定日期还本付息的有价证券。政府债券依据发行主体不同，分为国债和地方债；依据偿债资金来源不同，分为一般债券和专项债券，其中专项债券是为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券；依据用途/性质不同，分为新增债券、置换债券和再融资债券。

2024年底出台的专项债管理机制52号文意义重大，它带来了诸多新变化：

1. 专项债券投向领域实行“新清单”，不在负面清单的项目皆可发债筹资；

2. 专项债用作项目资本金的领域增加了“新范围”，从17个增加到22个，同时，以省份为单位，可用作项目资本金的专项债规模上限由25%提高至30%；

3. 专项债审核实行“新模式”，在部分省份及地区开展“自审自发”试点，针对在建续发项目实行“绿色通道”；

4. 偿债资金“新来源”，对项目自身收益难以偿还本息的，允许地方依法分年安排财政补助资金，以及调度其他项目专项收入、项目单位资金、政府性基金等收入偿还；

5. 专项债券全流程管理提出了“新要求”，专项债券资金全部实行专户管理、专款专用，严防资金挤占挪用，并提出建立偿债备付金制度；

6. 专项债券在推动房地产止跌回稳中发挥“新作用”，允许专项债券用于土地储备，支持城市政府回收符合条件的闲置存量土地，有需求的地区也可用于新增土地储备；允许专项债券支持城市政府收购存量商品房；

7. 专项债被赋予化债“新职能”，从2024年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债；

二、土储专项债券申报流程、申报要件及审核要点

自 2017 年首次发行后，土储专项债券经历了从兴起走向停发的阶段。2024 年底，自然资源部发布《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》（自然资发 [2024] 242 号），明确恢复专项债券用于土地储备用途，正式宣告土储专项债重启。2025 年，自然资源部和财政部进一步联合出台《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》（自然资发〔2025〕45 号），为存量闲置土地收储提供了系统性操作指引。这一系列土储专项债政策的落地，不仅能有效消化市场存量土地，缓解企业资金流动性紧张局面，更有助于重塑土地市场供需平衡，为经济持续复苏与高质量发展注入强劲动力。

1、申报流程：土储专项债项目由土地储备机构申报，土地储备机构报县（区）级财政部门和自然资源部门审核，审核通过后报县（区）级人民政府批准，批准后报市级财政部门和自然资源部门审核，审核通过后报市级人民政府批准，批准后报省级财政部门和自然资源部门审核，省级批准后，非自审自发地区报财政部和自然资源部审核，自审自发地区报财政部和自然资源部备案。

2、申报要件：符合条件的闲置存量土地申报要件共13个，分别为纳入土地储备年度计划、获得地块标识码、项目实施方案、处置存量闲置土地清单、地价评估报告、企业土地成本材料、集体决策证明材料、拟收回收购土地相关材料、价格公示文件、价格公示后政府批准确认的相关文件、存量闲置土地底数情况（如有）、收回收购土地征集公告（如有）以及其他相关材料（如有）；新增土地储备项目申报要件共5个，分别为纳入土地储备年度计划、获得地块标识码、项目实施方案、依法收回文件、收购协议或批准征收文件以及其他相关材料（如有）。

3、审核要点：县（区）级和市级对全部申报项目的材料完整性和具体内容进行审核，审核后填写项目审核清单和项目汇总清单；省级重点审核项目审核清单和项目汇总清单，随机抽取部分申报项目，并对其材料的完整性和具体内容进行审核，审核后填写项目汇总清单；自然资源部重点审核项目汇总清单，并从非“自审自发”地区中随机抽查部分项目。

三、利用地方政府专项债券收购存量商品房谋划要点

2025年，住房城乡建设部与财政部联合印发《住房城乡建设部 财政部关于做好收购存量商品房有关工作的通知》（建保[2025]10号），就利用专项债券收购存量商品房制定了操作规范。该政策聚焦当前房地产市场结构性矛盾，通过建立“去库存——补保障”双向调节机制，一方面加速消化市场存量房源，缓解库存积压压力；另一方面将盘活的房源转化为保障性住房，精准填补保障房供给缺口，同步强化“保交楼”资金保障链条，形成防范房地产系统性风险的政策闭环，推动行业向平稳健康方向转型。

1、收购主体：收购存量商品房用作保障性住房通常是由政府指定地方国有企业担任收购主体；城中村改造工作由各区、县（市）政府负责本地区相关工作；人才房、青年公寓、职工宿舍由住建或者管委会等部门作为收购主体；收购存量商品房建设公办养老服务机构和居家社区养老服务设施由政府统筹，鼓励经营主体收购存量商品房建设养老公寓、养老社区。

2、收购房源：包括已建成的存量商品房，且手续齐全完备，能够办理不动产权证书；所在项目纳入保交房攻坚战且主体已经封顶、剩余工程量不大的在建未售商品房；收购在建未售商品房项目的，要明确项目具体竣工交付日期，确保按期竣工交付；支持以司法拍卖价格收购司法处置的商品房。

3、收购价格：地方政府有较大自主权，多数城市以同地段保障性住房重置价格上限为基础，再加上一定利润来综合确定。

4、收购用途：地方政府拥有更大自主权，各地收购存量商品房可用作保障性住房、人才房、青年公寓、职工宿舍、城中村和危旧房改造安置房等。

5、实施方式：收购主体可自行运营管理，也可委托专业化机构负责运营管理。收购之后可采用出租模式或出售模式。

6、发债期限：专项债券发行期限应当与项目期限相匹配、项目到期后需及时偿还专项债券本金和利息，也可在债券发行时约定根据项目收入情况提前偿还专项债券本金的条款。

7、发债比例：发债比例最高可达100%，允许安排专项债券资金用于保障性住房项目资本金。

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