近期，“穿透式监管”成为国资国企改革的一个热词。2024年11月12日，在地方国企改革和监管工作视频会议上，张国清提出要坚持问题导向，强化覆盖全级次子企业的穿透式监管。此后，“健全全级次穿透式监管体系”成为各级国资委2025年重点工作之一。据了解，穿透式监管已经在实践中被大力推行。

于是，有人说，官方已经放弃了前些年倡导的“管资本”模式，取而代之的是“穿透式监管”。毋庸讳言，“穿透式监管”给人的直接印象就是“一杆子插到底”，出资人容易管得过多、过细，管得企业不满意。这不禁令人担忧，我们的国资监管模式是不是要重回“管人、管事、管资产”的老路？

在这个问题上，笔者认为，有必要澄清几点认识：

第一，“管资本”是趋势，没有过时也不会过时。

当前，“管资本”已经成为业界的共识，其核心思想是尊重企业法人财产权与经营自主权，出资人主要通过采取委派董事等现代治理方式来实现对所出资企业的监管。“管资本”模式可以从根本上解决政企不分、企业缺乏动力活力等长期以来一直困扰国企发展的问题。

当前大多数国企已经不是传统意义上的国有独资、全资企业，特别是在贯彻竞争中性原则、积极加入CPTPP的背景下，“管资本”是促进我国国企发展同市场经济相融合的重要经验之一。从这个角度讲，管资本模式符合市场化、法治化、国际化原则，是国资国企改革的大方向，当前并没有过时，也永远不会过时。

党的十八大以来，我们确立了“以管资本为主”的改革方向，这是国企改革1+N政策体系顶层设计的重要组成部分。近些年来，围绕构建以管资本为主、加快国有资产监管职能转变，国资委进行了一系列大刀阔斧的改革，实践中也取得较大的成效。

当前正在实施之中的《国有企业改革深化提升行动方案（2023—2025年）》，仍然明确要求“健全以管资本为主的国资监管体制”。2024年二十届三中全会提出“完善管理监督体制机制”，并没有提到要将穿透式监管替代“管资本”模式，而是“强调增强各有关管理部门战略协同”。因此，官方并没有出现放弃“管资本”的文件依据。

第二，“管资本”与穿透式监管，是国资监管机构履行职责的两个方面。

“管资本”与穿透式监管到底是什么关系？现实中，人们容易出现认识上的误区，主要原因是对国资监管机构的职能认识不清。当前，各级国资委履行“三位一体”职能：即国有企业出资人职责、国有资产监管职责和负责国企党的建设工作职责。很显然，“管资本”是出资人职责，而“穿透式监管”主要是国资监管职责。

从这个意义上讲，“管资本”与穿透式监管之间并不存在替代关系，而是国资监管机构需要履行不同职责。这个问题的本质，是如何处理国企“老板”与“婆婆”的关系。从长远讲，可以将国资监管机构的这两项职能分开。

第三，“管资本”是国资监管体制，穿透式监管只是手段。

“管资本”模式是十八大之后形成的新型国资监管体制，是深化国资国企改革的一项重要成果。穿透式监管则是一种新型的监管手段，是管理信息化、数字化水平不断提升的结果。例如，通过区块链技术与人工智能，出资人可以远程分析企业经营数据，智能识别经营异常，自动生成风险预警报告。

因此，伴随着互联网、云计算、大数据、人工智能等信息技术日新月异，出资人从技术上可以实现全级次、全链条、全过程、全要素穿透，提高监督能力与效率。近期国资委频繁提及“穿透式监管”的文件是《关于做好2025年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》。

可以看出，推行穿透式监管主要是防范国企的经营风险，它是一种技术手段；而“管资本”是一种监管理念，也是当前国资监管的基本体制。

第四，“管资本”强调“放得活”，穿透式监管强调“管得住”。

“管资本”的目的就是“放活”，通过完善国企法人治理结构，董事会与经理层要成为企业生产经营的决策中心与指挥中心。出资人要做到充分授权放权，以提高国企经营管理人员的积极性与主动性。

穿透式监管强调的是“管好”，但这是以“放活”为前提的，没有“放活”的监管就只会“管死”。因此，各级出资人与集团公司要尊重企业的经营自主权，不能把手伸得太长。

实践中，监管的工作链条包括事前制度规范、事中跟踪监控、事后监督问责三部分。穿透式监管，应该重在事中事后，事前主要管流程与合规，比如关注企业的三重一大决策制度执行情况，是否超权限或涉嫌利益输送，等等，重点是打破信息孤岛，消除监管盲区，而且监管方式应该是被动的，而不能“越俎代庖”，主动要求审批下级企业的具体业务。

笔者注意到，近期国资委提出的“向下看清各级、一级管住一级”。这个提法很好地诠释了“管资本”与穿透式监管之间的关系。对于出资人而言，关键是要擦亮自己的眼睛，同时要克制自己的双手。笔者了解到，实践中，基层一些监管部门在“穿透式监管”口号下，开始积极干预企业具体经营管理，这种现象应该引起关注