在实践中，存在一些国有企业因超持股比例向子企业借款而被审计、巡视提出问题并被要求整改的案例，很多人认为超比例借款或者无附加条件下超比例借款是违规行为。

对于国有企业超持股比例向投资企业提供担保，文件是有明确规定的。《关于加强中央企业融资担保管理工作的通知》（国资发财评规〔2021〕75号）提到：中央企业应当严格按照持股比例对子企业和参股企业提供担保。严禁对参股企业超股比担保。对子企业确需超股比担保的，需报集团董事会审批，同时，对超股比担保额应由小股东或第三方通过抵押、质押等方式提供足额且有变现价值的反担保。对所控股上市公司、少数股东含有员工持股计划或股权基金的企业提供超股比担保且无法取得反担保的，经集团董事会审批后，在符合融资担保监管等相关规定的前提下，采取向被担保人依据代偿风险程度收取合理担保费用等方式防范代偿风险。

因为有该文件，很多机构和企业据此认为：向子企业借款时，应该由股东双方按照股权比例向子企业同时进行。如果仅国有企业股东一方向投资子企业借款，则需其他方股东按照持股比例对应的借款额提供担保，不这样操作，就被认为是违规的。诚然这样操作有利于防范资金拆借风险，但也给子企业内部融资带来了很大的沟通成本，并由于其他股东资金不足或者担保能力有限等原因，存在诸多实施困难。

那么，“向子企业超比例提供借款”到底是否有明确文件规定呢？笔者整理了相关文件，内容梳理如下：

《关于加强中央企业资金管理有关事项的补充通知》（国资厅发评价〔2012〕45号）：禁止对集团外企业拆借资金。要审慎开展对集团外企业委托贷款业务，委托贷款对象应当选择资信良好、有业务关系且具备偿还能力的大型企业，其中对中央企业之外的企业或单位还应当事先报国资委备案；加强对委托贷款对象的风险评估及后续经营情况跟踪，确保资金安全。

《关于印发关于推动中央企业加快司库体系建设进一步加强资金管理的意见的通知》（国资发财评规〔2022〕1号）第三（八）条提到“原则上对金融子企业和未纳入合并范围的参股企业不得提供借款”。

这些文件并没有提到不能超比例向非金融子企业提供借款，或者超比例借款的话还应该附加什么条件。

在国务院国资委网站上，查到了专门针对这个问题的问答：

从上述问答看，向子企业超比例提供借款或者100%提供借款，只要审慎开展评估，遵循企业内控，是可以的。也不需要一定有其他股东的担保等。

在北京地方政府出台的国资文件中，《北京市国有企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》京政字2022（25）号文提到要进行违规责任追究的一种情形：第十二条：违反规定向参股企业和子企业超持股比例提供借款、担保的，或向子企业超持股比例提供借款、担保，但未要求对方股东或第三方提供足额且有变现价值的反担保的，或提供超股比担保且无法取得反担保，但未收取合理担保费用的。笔者遍查了北京国资其他文件，并无对上述文件第十二条中提到的“超比例借款”相匹配、相支撑的其他文件规定。上述文件提到的“反担保”或者“收取担保费用”的要求，笔者个人理解是对担保行为的，而不应该是对借款行为，但也只是个人理解。文件中第十二条对“超比例借款”是否应该附加条件或者要附加什么条件并没有给出清晰、明确的说明。因为有该文件，北京国有企业向子企业超比例提供借款时，可能还是要慎重一些。

笔者理解，向子企业借款和担保的规定之所以有所不同，是因为担保和借款的性质不同。保证、质押、抵押等担保行为，如果不附加其他要求，是担保人对被担保人的一种单方“照顾”和“施予”行为，这种行为对于担保人而言要承担风险但却没有直接收益。所以担保情况下的双方股东要对等承担责任，要么按照持股比例担保，要么超比例担保部分要有保障或者收益弥补。而借款，则是债权人向债务人提供资金并收取利息的市场行为。两者不宜按照同一内控标准操作。