摘要：多数区县并非“无米”，而是守着大量“沉睡的国有资产”，陷入“抱着金碗要饭”的被动局面。

当前，我国经济进入高质量发展新阶段，财政增长从高速扩张转向“稳中有进”，叠加一揽子化债政策落地，不少区县政府陷入“巧妇难为无米之炊”的困境：民生支出刚性增长、基础设施补短板需求迫切、地方债务化解压力凸显，可新增财政收入空间却持续收窄。但事实上，多数区县并非“无米”，而是守着大量“沉睡的国有资产”，陷入“抱着金碗要饭”的被动局面。在这一背景下，盘活存量资产不仅是区县政府破解财政困局的“救命招”，更是推动区域高质量发展的“长远棋”，正迎来最佳窗口期。

一、盘活存量资产：破解区县发展困局的“必答题”

区县作为我国行政体系的“神经末梢”，直接承担着服务民生、推动基层发展的重任，而存量资产盘活的必要性，正源于当下发展的三重现实需求。

从财政纾困来看，盘活存量资产是缓解收支矛盾的“节流增效”之举。近年来，受经济增速换挡、减税降费政策持续发力等影响，区县财政收入增速放缓，而教育、医疗、养老等民生支出，以及乡村振兴、城市更新等重点领域投入却逐年增加，收支缺口不断扩大。与此同时，大量存量资产长期闲置：部分乡镇的老旧办公楼因机构调整空置多年，城区核心地段的低效商铺租金收益微薄，工业园区的闲置厂房沦为“僵尸资产”。这些资产不仅无法产生效益，还需投入资金维护，成为财政“包袱”。通过盘活，既能让闲置资产产生租金、转让收益等直接收入，补充财政资金，又能减少维护成本，实现“节流”与“增收”双向发力，为民生支出和重点项目腾出资金空间。

从化债攻坚来看，盘活存量资产是降低债务风险的“稳妥路径”。在一揽子化债政策推进中，区县政府的隐性债务化解是重点也是难点。相较于“新增举债”的被动模式，盘活存量资产通过“存量变现”“低效提质”等方式，能为债务化解提供稳定的资金来源，且无需新增负债，避免债务风险累积。例如，部分区县通过转让闲置国有土地使用权、处置低效国有股权等方式，将沉淀资产转化为现金流，优先用于偿还高息债务，既降低了债务规模，又缓解了利息负担，为区域经济“轻装上阵”创造条件。

从发展转型来看，盘活存量资产是推动区县高质量发展的“资源重构”之策。随着新型城镇化推进，区县发展不再依赖“大拆大建”的增量模式，而是更注重“内涵提升”的存量优化。大量闲置资产往往位于城市核心区、产业集中区等黄金区位，只是因规划滞后、运营低效而未能发挥价值。通过盘活，既能将老旧厂区改造为文创园、科创孵化器，为产业升级提供空间；也能将闲置行政用房转化为社区服务中心、养老驿站，提升公共服务水平，实现“空间重构”与“功能升级”的双重价值，契合区县高质量发展的核心需求。

二、明确盘活方向：找准区县存量资产的“富矿”

区县存量资产类型多样、分布零散，若盲目盘活易陷入“胡子眉毛一把抓”的误区。只有精准锁定盘活方向，结合实际场景明确资产类别与盘活潜力，才能让“沉睡资产”真正转化为“发展资本”。结合区县实际及资产特性，可重点聚焦四大类核心资产：

（一）经营性基础设施资产：现金流稳定的“压舱石”

这类资产是区县存量资产中“最优质的板块”，权属清晰、运营模式成熟，且能产生持续稳定的现金流，是盘活工作的“优先选项”。具体来看，交通领域涵盖县域内的收费公路（如连接县城与重点乡镇的二级收费公路）、城区及乡镇政府停车场（包括政务大厅、医院、学校周边的配套停车场），部分区县还拥有短途公交线路的运营权；水利领域包括用于农业灌溉的中小型水库、灌区渠道，以及可开展养殖、观光的河道水面资源，部分缺水区县的采水补水项目也具备经营性潜力；清洁能源领域以分布式光伏电站为主，如利用工业园区屋顶、公共建筑屋顶建设的小型光伏项目，既能发电自用，又能并网售电获取收益；市政设施方面，县城的供水厂、污水处理厂、燃气供应站、供热公司等，均属于民生刚需类资产，现金流稳定且受经济波动影响小；生态环保领域则包括生活垃圾填埋场、建筑垃圾资源化处理厂，部分区县还有小型危险废物处置设施；产业园区相关资产除了标准厂房、园区道路等基础设施，园区内的户外广告位、物流仓储中心也具备较高盘活价值。能挖尽挖，细节欢迎文末联系沟通。

这类资产的核心盘活路径是特许经营，可采用TOT（转让-运营-移交）、ROT（改建-运营-移交）模式引入社会资本。例如，某县将县城污水处理厂通过TOT模式转让给专业环保企业运营，政府一次性获得转让资金用于偿还债务，企业则通过收取污水处理费实现盈利，既缓解了政府资金压力，又提升了污水处理效率。

（二）低效闲置房产与土地：潜力巨大的“改造型资产”

这类资产是区县存量资产的“基本盘”，分布广、数量多，且多位于核心区位，通过改造提升可快速实现价值转化。具体包括：行政事业单位闲置房产，如机构改革后空置的乡镇政府办公楼（某乡镇将原计生办办公楼改造为社区养老服务中心，设置床位30张，既盘活资产又解决了农村养老难题）、闲置的学校旧校舍（部分偏远乡镇因学生流失导致村小闲置，可改造为留守儿童托管中心或乡村图书馆）、公立医院的老旧院区（县城医院新建分院后，老院区可改造为专科门诊或社区卫生服务中心）；老旧厂房与商贸资产，如县城周边的国营老厂厂房（某县将上世纪90年代的纺织厂厂房改造为文创产业园，引入咖啡馆、手工作坊、短视频工作室等，成为县城网红打卡地）、经营不善的老旧商贸综合体（部分县城的老商场因业态落后、设施陈旧客流量锐减，可通过重新规划业态，引入超市、餐饮、儿童游乐等便民项目，恢复商业活力）；闲置土地资源包括未开发的国有建设用地（如县城规划区内的储备土地，可短期出租用于临时停车场、农产品批发市场）、低效利用的工业用地（部分乡镇的小化工、小建材企业关停后留下的闲置土地，可通过土地整治后重新招商引入绿色农业加工项目）、住宅小区及商业项目的共建空间（如小区内未使用的地下车库、商业项目的闲置配套用房，可出租给社区便利店、菜鸟驿站等便民业态）。

这类资产的盘活关键在功能转换与有偿使用：对适合公共服务的资产，优先改造为民生设施；对具备商业价值的资产，通过出租、出售等方式实现市场化盘活。例如，某县将闲置的老粮食局办公楼出售给本地连锁超市，获得资金用于补充教育经费，超市则通过装修改造后开业，既满足了居民购物需求，又实现了资产增值。

（三）改扩建结合项目资产：“存量+增量”的增值型资产

这类资产的核心特点是“在改造存量的同时开发增量”，通过“以旧带新”实现收益提升，适合需要升级改造的基础设施与公共空间。具体类型包括：综合交通枢纽改造，如县城汽车站、火车站的升级，可在原有站房基础上扩建商业区域，引入餐饮、便利店、特产专卖店等，例如某县火车站改造时，将站房二楼闲置空间改造成特产展销中心，售卖本地花生、粉条等农产品，每年新增收益20余万元；老旧小区配套商业空间开发，在老旧小区改造过程中，利用小区内闲置空地或地下空间建设便民商业设施，如社区菜市场、便民超市，既提升小区品质，又能通过出租获得收益；高标准农田建设运营，结合农业农村部门的高标准农田项目，在完善灌溉、道路等基础设施（存量改造）的同时，整合周边零散土地（增量开发），通过出租给农业合作社或种植大户实现规模化经营，某县通过该模式将1.2万亩高标准农田出租给种粮大户，每年为村集体增收超300万元；自然景观游览项目，如县域内的河流、湖泊、山体等自然资源，通过完善步道、观景台、停车场等配套设施（存量改造），开发徒步、垂钓、采摘等旅游项目（增量开发），某县依托龙河打造生态旅游带，将河道治理与沿岸农家乐开发相结合，年接待游客超50万人次，带动周边村民增收。

这类资产的盘活核心是“联动开发”，通过存量基础设施升级+增量商业/产业项目导入，实现“1+1>2”的收益效果，既避免了单纯改造的资金浪费，又通过增量项目提升了资产的长期收益能力。

（四）其他收益类项目：隐藏的现金流资产

这类资产往往与政府日常收支、项目建设相关，容易被忽视，但通过规范化运作可成为稳定的收益来源。主要包括预算项下的建设项目与经常性支出：预算项下的建设项目涵盖一般债、专项债支持的道路、桥梁、学校、医院等建设工程，区县可通过地方国企直接承接项目建设或提供代建服务，例如某县国有平台公司承接了县城道路改造项目，除了获得建设利润，还负责项目建成后的养护服务，每年获得稳定养护收入；预算项下的经常性支出包括政府购买服务、政府采购等，如环卫保洁、绿化养护、信息化建设等服务采购，区县可通过整合分散的采购需求，由国有平台公司集中对外采购或提供服务，例如某县将全县23个乡镇的垃圾清扫清运服务整合，由县属环卫公司统一承接，既降低了采购成本，又为国企增加了稳定业务收入，同时还能通过引入垃圾分类、废品回收等增值服务提升收益。

这类资产的盘活关键在资源整合与国企赋能，通过将分散的政府项目、采购需求集中化、规范化，由地方国企承接运营，既能壮大国有资本实力，又能为财政创造间接收益，形成“政府引导、国企运作、收益反哺”的良性循环。

三、优化盘活路径：让存量资产“活”起来、“转”起来

找准盘活方向后，还需一套科学高效的路径支撑，避免“纸上谈兵”。区县政府可从“清底、施策、创新、保障”四个维度，推动存量资产盘活落地见效。

第一步，全面清查建档，摸清资产家底。盘活的前提是“知家底”，不少区县对存量资产的数量、位置、权属、现状等信息掌握不清，导致盘活工作无从下手。对此，可组建由财政、国资、自然资源、住建等部门组成的专项工作组，以及包括外部咨询机构在内的专业机构组（比如葛大爷团队），对行政事业单位、国有平台公司、乡镇街道的各类资产进行拉网式排查，重点核实资产权属是否清晰、是否存在抵押查封、当前使用状态及收益情况等关键信息，建立“一资产一档案”的台账体系，明确每处资产的盘活责任单位与时间节点。同时，利用大数据技术建立存量资产管理平台，实现资产动态监测，为后续盘活决策提供数据支撑。

第二步，分类精准施策，选择适配模式。不同类型的资产特性不同，需采用差异化的盘活模式，避免一刀切。对权属清晰、易于变现的闲置资产，如闲置土地、低效商铺，可通过公开拍卖、挂牌转让等方式直接变现，快速补充财政资金；对具有长期运营价值的资产，如园区厂房、公共停车场，可采用“出租+运营”模式，通过长期租赁合同引入专业企业，实现资产收益稳定增长；对涉及公共服务的资产，如养老机构、文化场馆，可由政府与社会资本共同投资或共同运营，既减轻政府资金压力，又提升服务品质；对改扩建结合项目，可采用“政府主导+企业参与”的模式，政府负责基础设施改造，企业负责增量项目开发与运营，共享收益。

第三步，创新盘活工具，拓宽融资渠道。单纯依靠政府或企业自有资金，难以满足大规模盘活需求，需借助市场化工具拓宽融资渠道。一方面，可探索发行存量基础设施REITs（不动产投资信托基金），将园区、停车场等优质资产转化为可交易的证券化产品，吸引社会资本参与，实现资产证券化退出；另一方面，可设立存量资产盘活专项基金，由政府引导、社会资本参与，重点支持低效资产的改造升级，通过“基金+项目”的模式，为盘活工作提供资金保障。例如，某地级市联合券商设立了10亿元的存量资产盘活基金，重点支持下辖区县的老旧厂房改造、停车场建设等项目，已带动社会资本投入超30亿元。

第四步，完善配套机制，筑牢保障防线。存量资产盘活涉及权属变更、利益调整等复杂问题，需健全机制防范风险。首先，建立跨部门协调机制，解决资产盘活中的权属纠纷、规划调整等问题，避免部门之间推诿扯皮；其次，出台考核激励政策，将存量资产盘活成效纳入区县政府和国有平台公司的绩效考核，对盘活工作成效显著的单位和个人给予奖励，激发工作积极性；最后，加强风险防控，严格规范资产处置流程，确保资产转让、出租等环节公开透明，防止国有资产流失，保障盘活工作合法合规、有序推进。

结语

存量资产不是包袱，而是区县政府推动发展的财富。在财政增长换档、一揽子化债的关键时期，区县政府唯有摒弃“等靠要”的思维，主动扛起盘活存量资产的责任，以“精准识矿”的眼光找准方向，以“科学挖矿”的路径推动落地，才能让沉睡的资产转化为流动的资本，既破解当下财政困局，又为长远发展蓄势赋能。同时，区县政府在盘活资产过程中，也需学会借助外脑、借鉴外部经验，积极引入专业咨询机构参与资产清查、方案设计与运营指导，凭借其专业能力和实践经验规避盘活风险、少走弯路，让存量资产盘活工作更高效、更精准地落地见效。区县政府盘活存量资产，正当时，更需实干与巧干！

附件：可重点关注的资源资产（示例）

1、土地和房产

类型：公租房、商品房、保障房、国有土地经营权（如林地、水面、闲置未开发土地、边角地）等

注意要点：闲置土地根据土地性质判断是否可整合。学校、医院、养老院、政府办公楼堂场馆等资产，根据情况判断整合资产或收益权。

2、存量投资项目

类型：近年的政府投资存量项目，如管网、文旅景区、体育场地、公墓、养老产业、农贸市场、园区厂房等项目实物资产。

注意要点：梳理筛查具有一定经营性账面资产的国有资源（业主单位为政府相关部门），以实物资产为主。

3、集体资产

类型：村内集体土地（如农田、坑塘、林地、草地等）、集体房产、扶贫资产等。

注意要点：集体土地不可直接整合，土地经营权可有偿流转；集体土地附着物根据投资主体确认资产性质；集体房产、扶贫资产可通过租赁、委托运营等方式获取经营权；地方国企可与村委组建合资公司方式整合集体资源。

4、公共资源经营权

类型：广告经营权、电视台广告及旗下融媒体中心、水面经营权、砂石矿产、探矿权、停车、充电站、垃圾清运、建筑垃圾处理、绿化养护、道路养护、公交场站、数据资源、地下水资源开发使用权、港口码头、收费水利基础设施、城市公园开发经营权、道路冠名权、公共活动摊位使用权、加油站特许经营权、区域农产品公共品牌、水电站运营权、光伏运营权、旅游经营权、管廊经营权等。

注意要点：常见经营权获取方式包括政府直接授权、特许经营、公共资源有偿使用、政府购买服务等。实践中，地方政府可以通过竞争性方式在众多社会投资人中选择，也可以自己直接建设运营或者直接授权给属地平台公司投资建设运营。授权方是地方人民政府或者项目的直接主管部门，被授权方是本级国有独资企业(即平台公司)或者该独资企业的国有全资子公司。目前我国政策法规并没有明确规定政府授权本地国有企业开展此类项目的程序，根据实践经验，核心程序通常是“确定投资性质——政府主管部门授权——办理立项手续”。