如何穿透识别片区开发中的政府隐性债务？
点击量：0 发布时间：2023-04-26
“地方政府隐性债务”概念首次亮相于2017年7月的中央政治局会议。2018年，中央印发的《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（下称“27号文”）以及《地方政府隐性债务问责办法》（下称“46号文”），正式确立“地方政府隐性债务”概念。2021年，《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（下称“15号文”），正向列明了金融机构提供融资时应当满足六项要求。► 相比通过公开发债方式举借的显性债务，隐性债务游离于法定政府债务限额之外，具有隐匿性；► 相比通过人大会议预算审批的年度支出责任，隐性债务的付款周期延长至三年、五年甚至十年、二十年，属于政府的中长期支付责任，具有长期性；► 相比《预算法》允许的合规举债，所有未纳入预算且直接或间接使用财政资金作为还款来源的债务均属于政府隐债。政府隐债已被上述19号文、43号文以及15号文等多号部门规章明令禁止，具有违规性。二、穿透识别片区开发中政府隐债的三个维度
“穿透原则”是识别政府隐性债务的重要原则，隐性债务穿透式监管成为各监管部门广泛采用的监管方式。在片区开发项目“政府—平台公司—项目公司”结构下，资金来源往往被包装为政府平台公司向项目公司支付资金，政府不承担支付责任。如果该平台公司是纯平台公司，大部分资金来源于政府，其自身不具备足够的经营性资金，根据穿透原则，最终责任主体为政府而非平台公司。那么，政府对该项目的支付责任就会被认定为政府隐性债务。实践中，穿透识别片区开发中的政府隐债可考虑从“项目主体”“项目属性”以及“资金来源”入手。三个维度互为整体，无法割裂。同时满足时，即可认定构成政府隐性债务。政府隐债一般有双重主体：名义债务人和实际债务人。地方政府作为融资决策主体和实际用款人，对融资事项进行决策，所融资金由地方政府统筹安排使用；平台公司则为名义债务人，执行地方政府决策，配合金融机构完成融资手续。因此，实际由政府决策上马、企业融资完成的片区开发项目，不管在合同中设置多少弯弯绕绕的支付条件（例如“增量支付，下不保底”、“母公司转移支付”以及“或然性支付”等），本质上都无法规避、掩盖地方政府隐性债务。2018年最高层级关于防范化解政府隐债的文件明确规定：严禁将公立学校、公立医院、公共文化设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等公益性资产注入国有企业。2022年5月财政部通报的八起地方政府隐性债务问责典型案例中，浙江湖州经济技术开发区为建设纯公益性项目，违规向国有企业举债15.95 亿元，并以“拨款”、“补贴收入”等名义拨付给环太湖公司、湖州西塞山开发建设有限公司，用于开发区公益性项目建设。由于公益性项目既无法产生经营性收入，企业又拿不到公益性资产和储备土地，项目无法实现资金自平衡，故湖州经济技术开发区政府的举债行为被监管部门认定为新增隐性债务。形象地说，“穿透原则”要求监管部门在认定是否构成新增隐性债务时，沿着资金流，“揭开平台公司的面纱”，追索实际的融资还款来源。如果最终还款来源主要依靠政府财政资金，那么该片区开发项目极有可能因构成政府隐债而被叫停。2020年至今，片区开发轰轰烈烈。按照当下高质量发展和有效投资的总体要求，真正的片区开发项目应当是市场化主体以市场化融资的方式运作。然而，绝大多数项目融资主体仍幻想以财政资金或预期土地出让收入作为偿债资金来源，在构成政府隐债的边缘疯狂试探，最终的结局极有可能是被叫停。作为律师，针对片区开发项目中政府隐债的识别，可从“项目运作模式选择”“融资主体审查”“资金用途审查”以及“资金自平衡情况”四个方面提出专业法律意见、开展尽职调查，为片区开发项目的合规性保驾护航。按照相关部门制定的政府隐债认定办法，项目既有经营性收入又有财政补贴收入，若经营性收入可以覆盖融资还款，则该融资不认定为政府隐性债务。即，对于能够实现资金自平衡的项目，政府可以在合理范围内给予补助补贴。国有企业参与实施的，政府还可以给予资本金注入。故笔者建议，社会资本方可考虑将片区开发中的“经营性项目”与“非经营性项目”组合打包，通过“封闭运作、滚动开发、自求平衡、风险自担”运作模式，以经营性收入平衡融资还款，实现市场化融资和有效投资。判断项目融资主体是否为市场化主体，其经营方式是否为市场化运作，可从以下几方面进行审查：1. 融资主体是否被列入银监会政府平台监管名单及其地方政府债务余额情况；2. 融资主体是否建立了市场化的公司治理结构，是否能够按照自己的意志独立进行商业决策；3. 融资主体的业务范围是否局限于公益性领域，业务收入是否来自于企业自主定价的市场化收入；4.融资主体扣除政府补贴后的经营性现金流是否能够覆盖公司负债，是否能够实现资金自平衡。律师应当对项目融资资金使用情况和预算计划的合理性和必要性进行审查。对于已发生的成本费用，审查合同流、资金流、发票流和货物流是否一致；对于已签订合同但尚未发生的成本费用，审查合同签订过程是否合规、签约方是否存在关联关系，合同内容是否质价相符。对于预算计划，可参照相同或者类似项目，审核预算的合理性。此外，如果项目需要进行招投标的，重点审查项目招拍挂流程是否符合《招标投标法》等法律的强制性规定，避免落入合同无效的境地。城市污水处理、供暖、垃圾处理等既有使用者付费，又有政府补贴的民生项目形成的资金缺口极易构成政府隐债。因此，要审查项目现金流测算的指标依据，关注各项测算数据的周期规律，避免融资方利用特定数据进行以偏概全的现金流测算。
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