服务业是现代经济的核心引擎之一，也是最具活力、最具潜力的产业之一。我国“十五五”期间一个重要任务就是促进服务业优质高效发展，要“分领域推进生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，促进生活性服务业高品质、多样化、便利化发展。提高现代服务业与先进制造业、现代农业融合发展水平，推进服务业数智化。”

生产性服务业和生活性服务业是从服务功能角度划分的。生产性服务业主要为各类市场主体的生产活动提供服务，而生活性服务业主要为居民最终消费提供服务。依据国家统计局制定的《生产性服务业统计分类》《生活性服务业统计分类》，生产性服务业涉及16个国民经济行业门类348个行业小类，主要包括：批发业，交通运输、仓储和邮政业，信息传输、软件和信息技术服务业，金融业，租赁和商务服务业，科学研究和技术服务业，生态环保和环境治理业等。生活性服务业涉及13个行业门类288个行业小类，主要包括：零售业，住宿和餐饮业，房地产业，旅游业，居民服务，修理和其他服务业，教育，卫生和社会工作，文化、体育和娱乐业等。当然，二者存在一定程度的交叉，有76个行业小类既属于生产性服务业，又属于生活性服务业，29个行业小类部分活动属于生产性服务业，59个行业小类部分活动属于生活性服务业。

对城投公司来说，服务业和实体产业不是非此即彼，水火不容，而是协同与融合关系。但但相比于城投公司重心放到布局与运营实体产业，服务业才是城投公司业务的未来，服务业才是城投公司的主战场。

实际上，城投公司已经广泛开展了养老、物业、酒店、食材配送、团餐、中央厨房、产业园区、停车场、仓储物流、教育培训等服务业务，但业务分散、发展质效低、竞争力弱，急需要整合，从城投公司的历史、主业以及地方政府的需求看，城投公司将服务业作为业务转型的主赛道是必然的选择，更是实现战略转型的关键所在。

但现在服务业门类众多，竞争激烈，绝不都是适合城投公司经营的蓝海市场。甚至有些服务业面临着前期投入大、回报周期长、政策影响大、应收账款多、同质化竞争严重、商业模式不成熟、盈利水平低、有效需求不足、专业化能力短板等突出问题，加上城投公司本身的高负债和低运营能力，很多城投公司在这个领域举步维艰，城投公司难以实现市场化运营，甚至采取“中间商赚差价”的业务模式，导致城投公司在服务业上规模小、份额低、品牌知名度和影响力小，抗风险能力弱，面临持续的压力和生存挑战，陷入“不做不好、做也做不好”的困境中。

一般来说，将生活性服务业当做“现金奶牛”业务，将生产性服务业当做“产投转型”业务是没问题的。但在债务化解与市场化转型的双重背景下，城投公司不能简单的将城投公司发展服务业的资源优势当做市场优势，而应该加快以资源为基础实现业务重构与价值提升，将现代服务业作为连接资源与市场机制的纽带，以“政府引导、企业运作、专业化运营”为核心构建生活性服务生态，满足民生保障与品质生活需求，以“要素创新、服务赋能、产业融合”为核心构建产业服务生态，为产业发展注入强劲动力。

因此，从战略上讲，城投公司要思考和解决三个问题：一是已有的服务业务怎么办？如果继续经营，该怎么提质增效。如果要退出，该怎么妥善处理。二是新的服务业务该如何拓展、如何布局、如何经营。三是集团各业务单元和服务业如何融合、如何协同。

01生活性服务业：聚焦业务整合与协同

虽然生活服务业务是城投公司的老本行。但这个老本行也遇到新问题：业务碎片化导致整体体量小、影响力小；业务偏传统，劳动密集型导致用工多、成本高、效率低；业务投入大、对经营能力要求高、回本难、挣钱难……

生活性服务业领域极为广泛，并不是所有生活性服务业都适合城投公司布局和经营。城投公司应该从业务功能价值、经营价值、生态价值三个方面综合考虑是否要进入以及如何经营的问题，而不能简单的承担社会责任、或者片面谋求更高收入及利润，既不能逃避国企责任，也不能与民争利。从这个角度出发，城投公司应重点推动业务整合，形成专业优势，打造保障城市高质量发展与居民生活品质提升的公共服务商：

第一，“城市+”服务。城投公司应该成为公共服务集成服务商，介入多个市政业务。城投公司布局城市公共服务既可以体现社会责任，也可以获得经济效益，并且获得增值服务延伸的机会。因此，对城投公司来说，应该尽可能的介入城市公共服务业务，并创新投融资模式、运营模式来解决城市公共服务业务投入大、盈利水平低等问题。

从趋势看，城投公司在城市公共服务业务上应综合评估、介入供排水与燃气供应等特许经营业务，道路养护、环卫一体化、垃圾处理、污水处理等环境治理、园林绿化、地下管网维护等基础公共服务业务，公共交通服务，智慧停车、智慧医疗等智慧城市基础服务业务，然后重点延伸城市增值服务如保障性住房、教育培训、城市更新、团餐、中央厨房业务等。

第二，“文旅+”服务。城投公司应该在文化、旅游、体育、娱乐领域的布局与经营上起到整合作用。整合盘活体育场馆、公园、商业设施等资产，通过打造城市文旅IP、文旅综合体开发与运营、体育赛事、主题活动策划运营、历史文化街区开发运营等方式实现城市文旅大品牌的打造与运营。

文旅+业务就是要以文旅为底层业务进行业务多元化、多层次设计，形成文旅+服务生态。城投公司要结合重资产投资与轻资产运营之间的协调问题，强化品牌、模式、管理体系的打造与输出，打造品牌统一、业态丰富、沉浸式体验、高客户粘性的文旅IP，构建流量业务（如热门景区、商业街等）、变现业务（如演艺活动、酒店餐饮、租赁等）、增值业务（如文创产品、品牌授权、活动赞助等）。

第三，“社区+”服务。社区服务是城投公司必须要介入的服务领域，以社区为载体，可以打造业务入口，拓展多种业务。社区服务的核心是物业服务。通过“物业+”可以延伸家政、养老、社区商业、餐饮等各类生活消费场景，是非常有价值的社区消费流量入口，同时可以嫁接到家服务等，形成社区服务生态闭环，能有效提高社区居民满意度，也能有效改善城投公司在业务、保安等业务上的竞争力。

社区服务的一个重点领域是立足银发经济的养老服务，包括机构养老、社区养老、居家养老等。通过开设社区养老服务中心解决老年人的生活照料、娱乐与餐饮需求。通过设立社区医疗服务中心或者开通智慧远程服务等方式提供医疗及健康管理服务，推动医养深度结合。针对特殊人群提供定制化服务。如针对失能失智人群，提供“个性化”功能恢复服务；针对独居人群，提供文化娱乐、社交互动、心理疏导等服务。

02生产性服务业：聚焦专业化、高端化、产业融合

生产性服务业嵌入产业链的全过程，向产而生、以产为本，为生产活动提供研发设计、物流供应链、资本金融服务、人才服务、信息服务等中间性服务，专业化程度高、知识密集、技术要求高、融合度高，通过产业要素优化配置、专业运营，可以降低交易成本、提升全要素生产率，推动产业向价值链高端攀升，对于任何产业发展来说都是最基础的保障，是实体经济发展的粘合剂与核心引擎。

可以说，生产性服务业的重要度怎么强调都不为过。但生产性服务业有特殊性，进入门槛高、竞争强度高，可以说进入难、成功更难。

但城投公司必须要布局生产性服务业。如果说生活性服务业是城投公司发展的地盘，那么生产性服务业就是城投公司转型的未来。

第一，产业公共服务。产业公共服务以产业园区为核心载体，通过产业园区的规划、建设、运营，整合土地、资金、政策等资源，打造集“生产、研发、办公、配套”于一体的产业集聚区，并以此为基础提供能源、供应链等公共服务，不断提高服务品质和效率，降低企业采购、仓储物流等各项运营成本。

产业公共服务包括产业园区基础设施投资、建设，物业管理、招商服务、政策对接等全流程园区服务，能源供应及管理，垃圾处理、固废回收等环保服务、仓储物流服务、供应链管理服务、产业互联网服务、数字化转型服务、数据服务等，重点在于应用物联网、大数据、人工智能等新技术推动传统园区向现代的智慧园区、零碳园区转型，提高对产业的整体承载能力。

第二，产业要素服务。产业要素服务聚焦产业要素聚集、产业要素能级提升、产业要素配置优化三大目标，以数据要素为底座，以技术赋能、资本联动、人才驱动为核心，强化产业投资管理，构建覆盖产业链全周期的要素服务体系。

产业金融服务，聚焦破解产业发展的“资金瓶颈”，城投公司通过金融工具创新，通过产业基金、融资担保、供应链金融、融资租赁等为产业发展提供资金支持。技术服务则聚焦科技研发与科技成果转化，投资建设实验室、技术研发中心等，构建“实验室-中试基地-产业园”转化链条，并通过技术交易、专利转让等方式，推动科技成果产业化，并持续培育高新技术企业等。

第三，企业成长赋能。针对入驻园区企业的需求，城投公司应整合政策、资源、资本等多重优势，构建“全生命周期、全要素覆盖”的企业赋能体系，推动企业从“进的来”到“留的下”再到“长得好”的升级，培育头部的链主企业，培育“专精特新”企业，扶持企业成长发展。

企业赋能应讲究“因需而定”的精准赋能。简单讲，城投公司应着眼于企业的主业特点、发展阶段及企业资源禀赋、发展要求等对企业进行精准分析、分类赋能，建立常态化、个性化、全程化的赋能体系，真正解决企业发展中的突出问题，帮助企业补齐短板，推动企业快速成长。

03战略谋局：如何布局和发展现代服务业

城投公司该如何发展现代服务业，到底是以生产性服务业为主，还是以生活性服务业为主，这些业务如何协同、如何市场化发展？这些都是亟待解决的重要问题，这显然没办法抄作业，而是每家城投公司的个性化定位与选择。

第一，战略谋局：有所为有所不为。生产性服务业涉及16个国民经济行业门类348个行业小类，生活性服务业涉及13个行业门类288个行业小类，城投公司完全没必要也没有可能全面布局。在这么多业务中布局，城投公司应该坚持三点：

一是需要的才是合适的。城投公司是一大类国有企业的统称，虽然城投公司有基本的共同点，但差异也非常大。定位和主业不同，布局服务业的要求自然不同。有些主业是市政运营业务，有些是园区投资运营，有些则是文旅业务，有些是产业投资……因此，城投公司应充分考虑自身的业务基础、资源能力状况、比较优势与劣势，寻找可以作为主业的服务类业务，以此调整业务结构、优化业务组合。这也就需要城投公司抵制住业务的诱惑，不应以暂时的收入、现金流、利润的增加而贸然进入偏离主赛道、没有战略价值的业务。

二是小步快跑才是有效的。现代服务业具有很大的成长空间，可以成长为规模大、质效高的大业务，成就大品牌。但城投公司不能好高骛远。在现代服务业上，相对那些耕耘多年的头部企业，城投公司还是很小的尾部企业，应该立足区域、立足细分业务、立足细分客户深耕精耕，然后循序渐进、滚动发展，逐步实现业务、区域、客户的扩张。

三是业务协同才是运营重点。城投公司普遍存在着业务板块多、子公司多的情况，集团内部的业务协同本身就是难点。因此，在发展现代服务业时，城投公司应充分考虑业务融合与业务协同问题，加强集团管控与业务管理、考核、动态调整，优胜劣汰，推动资源向优势业务、优秀子企业聚集。

第二，模式创新：品牌化、专业化、数智化、开放化。虽然生产性服务业和生活性服务业特点不同、市场化程度不同，但城投公司在布局与运营时必须要切实转变思维、推动业务的品牌化、专业化、数智化、开放化。

一是品牌化。城投公司要建设服务品牌，以用户为中心，通过品牌规划、品牌传播体系的建设，建立品牌传播的媒体矩阵，树立可信赖的国企服务品牌，传递品牌的社会责任，持续提高品牌影响力，推动城投公司的服务品牌成为践行国企担当的载体，打造城市服务名片。

二是专业化。打造标准化服务体系，提高服务品质、降低运营成本。推动服务全过程的标准化、流程化管理，统一、细化服务标准，推动运营服务的精细化管理，建立高效的服务反馈机制，以需求为导向推动服务升级，打造服务品质标杆。

三是数智化。以数智化转型为抓手打造数字化服务底座，推动生活性服务业和生产性服务业的数智化转型，打造“全域数据贯通、场景智能协同“的数智化平台，加快生活服务平台融合与产业互联网平台的开发运营，推动提高服务品质与效率。

四是开放化。独乐乐不如众乐乐。城投公司应与合作伙伴在物业、文旅康养、新能源、智慧城市等多领域探索多种合作模式，如股权合作、业务运营委托、战略联盟、资源互换、品牌联合等，创新业务场景，推动场景向其他经营主体开放、激发各类经营主体活力。同时要创新市场化机制，优化运营管理体系、探索市场化激励机制，激发业务经营活力和发展质效。

作者 |  席 加 省

编辑 | 晓      航

首发 | 昊朴咨询