国有三资改革是指对国有资源、资产和资金按“资产化、证券化、杠杆化”原则进行系统化盘活与管理的改革实践，已形成中央顶层设计与地方差异化实践相结合的格局。改革共性突出，各地均以“确权—确值—分类盘活”为核心方法论，依托REITs、并购重组等市场化工具，构建“存量盘活—资金回收—再投资”良性循环，服务稳增长与防风险目标。改革不仅成为地方化债重要支撑，更推动财政从土地依赖转向资产驱动，加剧资源禀赋主导的区域信用分化。

一、国有三资改革：从概念内涵到政策体系

（一）改革内涵与核心原则

国有三资改革是指对国有资源、资产和资金按“资产化、证券化、杠杆化”原则进行系统化盘活与管理的改革实践。国有“三资”具体包括六类资源、五类资产和两类资金：资源主要指国有矿产、林业、水利、能源、土地、数据等，被形象地称为“金木水火土数”；资产主要指实物、股权、债权、特许经营权、未来收益权等；资金主要指闲置和低效两类国有资金。

根据湖北国有三资改革的提法，改革的核心原则是“三个一切”：“一切国有资源尽可能资产化、一切国有资产尽可能证券化、一切国有资金尽可能杠杆化”。这一原则体系构成了环环相扣、层层递进的有机整体：资产化是“确权”，解决“是什么、值多少”的问题；证券化是“赋能”，解决“如何流动、如何增值”的问题；杠杆化是“放大”，解决“如何以小博大、引导社会合力”的问题。

从操作层面看，改革遵循“能用则用、不用则售、不售则租、能融则融”的十六字原则。这一原则体现了市场化导向，强调基于风险可控的资本结构优化，通过多元化手段最大限度发挥国有资产价值。

（二）政策体系与顶层设计

国有三资改革的政策体系呈现出从中央到地方的系统性布局。在中央层面，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》对深化国资国企改革作出重要部署，明确了改革的方向和重点。国务院国资委强调，2025年要切实抓好国有企业经济布局优化和结构调整，聚焦主责主业，加快国有资本“三个集中”。

地方层面以湖北省为代表，构建了以《湖北省深化国有“三资”管理改革推动大财政体系建设走深走实总体工作方案》为统领的“1+N”政策体系，覆盖清查、确权、盘活、金融支持与风险防控全流程。该方案于2025年4月23日由湖北省政府办公厅正式印发，标志着湖北省国有三资改革进入全面实施阶段，自2025年4月方案印发以来，湖北改革稳步推进，截至2026年初，已从清查梳理阶段进入盘活运营与资本化应用的“全链路推进期”。。

值得注意的是，国有三资改革是国企改革深化提升行动的重要组成部分，“三资”核心任务是盘活存量资产，积极优化国有资产配置，这是国企改革深化提升行动的一项重点任务。

二、各地国有三资改革实践与进展

在中央层面，自2022年起，围绕“盘活存量资产、扩大有效投资”，国务院及相关部委连续出台多项政策文件，逐步形成以资产盘活、再投资和风险防控并重的制度框架。这一系列政策明确提出，通过产权处置、资产运营、REITs、并购重组等方式，推动存量资产向可运营、可融资形态转化，并强调防范新增隐性债务风险，为地方推进国有三资改革提供了明确的合规边界和工具指引。在此背景下，各地国有三资改革在中央精神和政策下按各省实际情况推进，并作为落实中央“盘活存量、形成投资良性循环”要求的重要抓手，在地方财政治理和国资管理体系中逐步展开。

在政策目标层面，中央明确提出，盘活存量资产的根本目的并非短期财政纾困，而是通过提升资产运营效率、拓展合规融资渠道，引导社会资本参与，形成存量资产转化为新增有效投资的闭环机制。这一导向意味着，资产盘活被正式纳入宏观稳投资、稳增长和防风险的统一框架之中，而非孤立的国资处置行为。

在制度工具层面，中央文件系统性梳理并规范了多种合规路径：一方面，鼓励通过产权转让、股权多元化、专业化运营等方式，激活长期闲置或低效运转的国有资产；另一方面，明确支持以基础设施REITs、并购重组、资产证券化、项目公司股权转让等市场化工具，将存量资产转化为可持续现金流资产和标准化金融产品。相关政策强调，盘活方式应更多依托市场机制和专业机构运作，减少行政化、一次性处置对长期收益的透支。

在风险约束与合规边界方面，中央层面同步强化了“盘活存量不等于变相举债”的政策底线。多项政策反复强调，要将盘活存量资产与防范地方政府新增隐性债务风险相结合，明确禁止以资产盘活之名形成兜底承诺、回购安排或刚性收益预期，要求相关融资和交易结构做到真实出售、风险隔离、现金流自平衡。这一约束实际上为地方三资改革划定了清晰的合规红线，也倒逼地方政府从“融资导向”转向“运营导向”。

（一）湖北省国有三资改革实践与进展

1、核心改革框架

湖北省国有三资改革的突出特征，在于其并未将改革理解为单一的资产处置或阶段性财政增收手段，而是以“国有资源、资产、资金”统筹管理为切入点，将改革系统嵌入“大财政体系”之中推进。改革强调通过“确认、确权、确值”等制度安排，打通资源向资产、资产向资金转化的关键环节，并在实践中总结形成“能用则用、不用则售、不售则租、能融则融”的分类盘活路径。

从公开政策文件和推进节奏看，湖北改革大体呈现出由顶层定调与方法论确立起步，向分领域专项方案深化，并逐步引入市场化融资和资本运作工具的推进脉络。这一路径选择，决定了湖北三资改革并非以短期变现为目标，而更强调通过制度建设重构中长期财政能力和投融资循环。

2、关键实践举措

在具体操作层面，湖北围绕不同类型国有资源和资产，分类设计改革路径，形成以专项方案为载体的分领域推进格局。在自然资源领域，围绕矿产、林地等资源，改革重点放在资源资产化，通过确权评估、经营权流转和收益化安排，将原本难以量化和运营的公共资源转化为可管理、可评估的资产形态。在行政事业性资产领域，则通过完善使用管理制度，推动闲置资产合规出租、出借或功能转换，提升资产使用效率。在国有企业经营性资产领域，明确以资产证券化、REITs、并购重组等方式为主要工具，提升存量资产的资本转化能力。同时，在公共数据等新型生产要素领域，湖北通过数据资源登记、台账管理和授权运营等制度探索，为数据资产入表和商业化应用奠定基础。

3、阶段进展与成效

截至2026年初，湖北省国有“三资”改革进入了从清查梳理向盘活运营再到资金化与资本化应用的“全链路推进期”。改革启动后，省委、省政府先后印发总体工作方案和专项实施细则，构建“1＋8”方案体系，明确了清查确认、确权确值和分类盘活的制度路径。按照“一切资源尽可能资产化、一切资产尽可能证券化、一切资金尽可能杠杆化”的原则，改革从资产台账梳理、资源确权评估，到分类运营、市场化转化路径构建逐步展开，形成了较为清晰的推进逻辑与制度框架。

在资产清查与确权确值方面，湖北全面开展国有资源、资产和资金底数梳理，覆盖矿产、林业、水资源、土地和数据资源等类别，为分类盘活和后续市场化运作奠定了基础。公开数据显示，截至2025年9月底，武汉市国有“三资”总量已超过6万亿元，累计盘活资产约2061.52亿元，实现盘活收入1110.47亿元，其中通过有偿使用、出租出借等方式产生的非税收入显著增加，这不仅改善了财政收入结构，也提升了资源利用效率。（数据来源：湖北省财政厅公开信息/媒体报道）

在资源与资产盘活应用方面，湖北省各地积极探索多路径盘活模式。典型实践包括联投集团盘活矿业权资源、桂花林林权“五权打包出让”、水生态产品交易创新、闲置屋顶资源发展分布式光伏等项目，这些盘活模式有力地激发了沉睡资产的经济活力。同时，部分市县通过引入REITs等资本市场工具推进产业园证券化，武汉东湖高新区等区域产业园REITs发行规模达数十亿元，形成“增量效应—融资可持续”的良性循环。

在财政收入与经济效应体现方面，盘活“三资”对地方财政收入形成了实质支撑作用。湖北省内多个市县报告显示，资源资产有偿使用收入实现增长，不少地方盘活案例成为财政非税收入增长的重要引擎。例如，宜昌市2025年盘活“三资”收益同比增长约30%，并有多个案例入选省级典型。这表明，通过系统性盘活和市场化运作，湖北正初步形成以资源资产运营为支撑的“新型财政增长点”。

总的来看，湖北“三资”改革阶段性成效体现在三方面：一是制度体系逐步建立，资源、资产、资金管理更加规范；二是盘活模式多样化，资源资产由“沉睡资产”向“活跃资本”转化；三是财政与经济效应显现，资源资产盘活对收入增量及财政结构优化贡献初步显现，为后续深化改革迈入资本化、市场化阶段打下坚实基础。

（二）安徽省国有三资改革实践与进展

1、核心改革框架

安徽省国有三资改革的鲜明特征在于以“大资产”全域统筹管理为主线，把改革直接嵌入财政治理与国资治理的底层框架之中：以省政府印发的《安徽省推进“大资产”统筹管理总体工作方案》为牵引，安徽强调先把“家底”摸清、把“口径”统一、把“账”建起来，依托统筹管理平台分类建立全省国有“三资”总账和明细账，推动数据归集与信息共享，实现对资源—资产—资金的动态掌握、穿透识别与可追溯管理，并以此构建跨部门协同联动的治理生态和全生命周期管理闭环。同时，安徽在覆盖范围上更突出“全口径+清单化”：围绕“可纳入、可确权、可计量、可盘活”的标准，将不同类型国有资产、资源与资金按类别纳入统筹盘活范围，并通过“制度拳”形成配套政策体系，省级统筹部署、部门协同推进、市县分层落实，强化省—市—县贯通的运行机制与责任链条。由此，三资改革在安徽被明确为一项长期性的系统工程：不仅着眼于阶段性盘活与处置，更着眼于以统一台账、统一规则、统一平台和统一调度机制，持续提升资源配置效率与财政统筹能力，把“分散沉睡的存量”转化为“可管理、可运营、可配置”的治理资产。

2、关键实践举措

在实践路径上，安徽注重制度和平台建设。一方面，通过完善资产清查、归集共享和调剂机制，探索将新增资产配置与存量盘活联动约束，倒逼资产使用效率提升；另一方面，在土地、矿产等自然资源领域，结合专项债和投资安排，推动资源盘活与稳投资、防风险协同推进。

在省属企业层面，安徽明确以REITs、ABS、产权转让和并购重组等市场化方式为主要工具，引导企业释放存量资产价值。在数据要素领域，则通过登记、授权运营和价格机制等制度组合，开展数据资产化探索性试点。

3、阶段进展与成效

安徽省推进“三资”改革的核心路径是建设“大资产统筹管理体系”，强调全省范围内的资产资源资金系统性清查、统一管理以及与财政、债务、投资联动的综合治理。这一总体设计旨在从源头上解决资产资源“底数不清、权责不明、利用效率不高”的问题，为资产盘活创造制度条件。官方政策解读明确提出，要以全领域、全口径原则将各类产权性资产、资源和资金纳入统一管理平台，并建立动态更新的总账与明细账体系。

在底数梳理与制度平台建设方面，安徽开展了跨部门联合清查行动，将行政事业性资产、国有企业资产、自然资源等纳入资产资源数据库，加强数据归集与动态监测，为精准化盘活和政策协同提供基础支撑。全省统筹管理平台的构建，使得资产资源能够在省—市—县三级联动体系内实现信息共用与协同调配，从根本上解决了历史遗留资产权属不清和数据碎片化问题。

在盘活探索与市场化实践方面，安徽省逐步鼓励通过市场化方式释放资产潜能。改革推动省属企业探索资产证券化路径，部分基础设施和经营性资产通过引入战略投资者、资产注入上市公司、REITs等方式实现价值转化，据报道安徽省交控集团通过资产证券化盘活资产约48亿元，安徽省港航集团通过战略投资盘活资产超6亿元，这些实践为安徽多层次盘活机制提供了具体路径样板。

在清查成果与规范治理方面，安徽对全省国有资产和资源开展系统性清查，有效化解了历史遗留问题，规范了资产权属和使用关系，使资产资源管理由“事后纠偏型”向“事前规范型”转变。这种治理能力的提升为区域财政可持续性和国资效能提升提供了制度基础，有助于防范隐性债务风险，提升财政资源整体配置效率。

三、国有三资改革对地方经济与地方债的宏观影响

随着房地产市场供求关系发生重大变化，土地财政难以为继，地方经济与债务化解亟需新的动力机制。国有三资改革通过盘活存量资产、重构资产负债表，正成为地方政府化债的重要抓手和财政转型的关键路径，同时也深刻影响着区域信用资质的分化。

（一）国有三资改革或将成为地方政府化债重要支撑

国有三资改革通过“做大分母”与“增加分子”双重路径，为地方债务化解提供了实质性的资金支持与结构优化手段。

盘活存量资产形成的经营性现金流，直接补充了地方偿债资金池，是化解隐性债务的“源头活水”。不同于借新还旧的腾挪，三资改革通过对闲置房产、矿产资源的出售、租赁或特许经营权转让，能够产生真实的非税收入。以湖北、安徽等地为例，通过清查与确权后的资产盘活收益，被优先用于偿还存量高息债务，有效降低了债务存量规模，实现了从“以时间换空间”向“以资产换资金”的转变。

资产证券化与杠杆化运作优化了融资结构，缓解了短期偿付压力。通过REITs、ABS等证券化工具，地方政府将缺乏流动性的存量基础设施转化为高流动性的金融产品，不仅实现了资金的快速回笼，还通过拉长债务期限结构，平滑了偿债高峰。此外，优质资产的注入有效降低了地方国企的资产负债率，提升了主体信用评级，从而引导发行利率下行，降低了整体融资成本。

2025年，城投债市场整体进入低速运行与存量调整阶段。全年城投债发行规模约为5.5万亿元，同比下降约10%，显示在监管政策持续趋严背景下，城投债发行总量明显回落。“控增化存”政策导向贯穿全年，对新增融资形成持续约束。从净融资表现看，2025年全年城投债净融资规模降至近十年来低位，表明城投债市场已由过去的增量扩张模式，转向以到期偿还与存量消化为主的运行状态。从发行节奏看，全年各季度发行规模分布相对均衡但呈现边际走弱特征。综合来看，2025年城投债发行规模回落、净融资下降与季度节奏趋弱相互印证，显示在监管持续强化的背景下，城投债市场运行逻辑已由“扩量融资”逐步转向“压缩增量、平滑存量”的阶段性新常态。

优质资产注入与特许经营权赋能，推动了城投平台的市场化转型与债务缓释。改革过程中，地方政府将具有稳定现金流的特许经营权（如停车、充电桩、砂石开采）注入城投平台，实质性改善了平台的资产负债表质量。这不仅增强了平台的经营性造血能力，更推动其从单纯的融资平台向产业投资集团转型，从根本上切断了隐性债务的增量路径。

（二）财政转型的关键路径：从土地依赖到资产驱动

国有三资改革标志着地方财政模式的深刻重构，即从依赖增量土地出让的“土地财政”向依托存量资产运营的“资产财政”转型。

收入结构重构是财政转型的首要表现。在土地出让收入持续下滑的背景下，国有资源有偿使用收入、国有资本经营预算收入正成为地方财政新的增长极。通过对比湖北、安徽等改革先行区的财政数据可以发现，土地财政依赖度呈下降趋势，而三资盘活收入增速显著跑赢一般公共预算收入增速，这种“一减一增”的剪刀差，确立了存量资产在补充财力缺口中的核心地位。

增长动能转换是三资改革的深层逻辑。改革遵循“资源—资产—资本—资金”的转化逻辑，将沉睡的自然资源（如矿产、林业）和数据资源确权为资产，进而通过金融手段转化为资本。这一过程中形成的资金，不再单纯用于传统基建，而是更多投向科创产业、数字经济等新质生产力领域。例如湖北利用盘活资金设立产业引导基金，安徽探索数据资产化融资支持数字基础设施，均体现从“钢筋水泥”向“科技创新”的投资导向切换。

财政可持续性在“盘活—增收—再投资”的闭环中得以提升。与“一锤子买卖”的土地出让不同，存量资产（如景区、停车位、数据资产）的运营收益具有更强的连续性和抗周期属性。这种内生性的造血机制，增强了地方财政应对宏观经济波动的韧性，为地方经济的高质量发展提供了更可持续的财力保障。

（三）区域分化加剧：资源禀赋决定改革成效与地方债资质

三资改革并非普惠性的红利，其成效高度依赖各地的资源禀赋。这将导致城投债市场的信用分化进一步加剧——“家里有矿、手中有数”的区域债信增强，反之则面临估值压力。

强资源禀赋区域将迎来信用资质的强化。湖北（丰富的公物仓与土地资源）、安徽（矿产与数据资源）、广东（数据要素与海洋资源）等省份，因可盘活的优质存量资产丰富，改革能够迅速转化为规模化的化债资金。这种“资产厚度”直接提升了当地债务的保障倍数，市场对这些区域的城投债认可度提升，信用利差有望进一步收窄。

弱资源禀赋区域面临改革推进缓慢与风险边际上升的挑战。对于部分缺乏高价值经营性资产、历史包袱较重的西部或欠发达地区，“无米之炊”使得三资改革难以在短期内产生显著的化债效果。盘活收入占财政比重的差异，将直接映射到市场定价中，这类区域的债务偿付风险仍需警惕，融资成本可能维持高位。

分化传导逻辑更加清晰。未来，资源储备量（有多少资产可盘活）、政策执行力（能否有效确权与定价）、市场化程度（能否吸引社会资本参与）将共同决定改革效果。这一逻辑将成为资本市场重估地方债价值的核心锚点，投资偏好将加速向改革成效显著、资产底子厚实的区域集中。

四、优化路径和发展建议

（一）健全确权评估体系

为推进“三资三化”改革，建议从以下方面完善确权评估体系：

1.开展国有资源全面清查，构建统一的权属登记信息库，依法厘清交叉产权、化解历史遗留问题，切实缩短确权周期；

2.制定新型资产评估标准，引入权威第三方专业机构参与估值，并建立动态调整与复核机制，确保估值客观公允；

3.深化政府会计制度改革，明确资源资产确认、计量与报告规则，推动相关资产规范入表，真实、完整反映国有资源价值。

（二）完善市场化运营机制

为提升“三资三化”改革的市场化水平与可持续性，建议从以下方面深化市场化运营机制：

1.搭建省级统一的国有资产交易平台，推动资产处置全过程公开透明，减少行政干预，确保价格形成机制市场化；

2.扩大证券化试点范围，丰富REITs、ABS等产品类型，积极培育机构投资者及多元化投资群体，增强二级市场流动性；

3.优化社会资本参与机制，降低准入门槛，设计风险共担、收益共享的合作模式，通过PPP、混改等多种途径，吸引民间资本参与国有资产盘活。

（三）构建多元风险防控体系

为防范改革过程中的潜在风险，建议构建系统化、多元化的风险防控体系：

1.建立资产盘活全周期监管机制，对证券化产品未来收益开展常态化压力测试，防止过度杠杆化与兑付风险；

2.严禁以“明股实债”等方式变相新增政府债务，清晰界定政府与社会资本权责边界，防范隐性债务风险转嫁；

3.对具有公共服务属性的资产实施分类价格调控，建立民生保障与动态补贴机制，平衡市场化运营与公益属性。

（四）强化政策协同保障

为进一步推动“三资三化”改革深化落地，建议在体制机制与政策协同层面加强顶层设计：

1.健全跨部门统筹协调机制，推动财政、国资、自然资源、金融监管等部门数据共享与政策联动，形成改革合力；

2.强化政策性金融支持，引导开发性、政策性金融机构提供中长期低息贷款，支持资产盘活项目；

3.完善激励约束机制，将“三资三化”改革成效纳入地方政府绩效评价体系，激发主动作为的改革动力。