终身追责机制与概算刚性约束

核心引言：国办发〔2026〕13号文将“严格政府投资项目审批管理”列为重点任务，围绕终身追责、杜绝规避监管、强化概算约束三个核心方向，推出了一系列制度性举措。

本文聚焦政府投资相关改革，梳理政策细节，明确政府投资项目的审批流程、责任边界与风险防控要求。

一、权限配置：优化各级政府审批权责划分

13号文明确提出，按照“权责一致、监督有效并与事权相匹配”的原则，优化政府投资项目审批权限配置，打破以往“一刀切”或简单下放的思路，实现精准赋权、差异化管理，与当前扩大有效投资、防范地方政府债务风险的宏观导向高度契合：

1. 厘清中央与地方边界：明确中央政府投资项目的审批权限和职责边界，重点聚焦国家重大战略、跨区域重大项目，避免权责交叉或监管空白，确保中央层面对关键领域投资的统筹把控；

2. 划分省市县三级权责：要求各省级政府综合考虑事权层级、项目性质、资金来源、政府投资能力和监管能力等因素，合理划分省、市、县级项目审批权限，不搞“层层下放”“盲目下放”——结合2025年政府工作报告提出的“优化地方政府专项债券管理机制”要求，重点保障民生、基础设施等领域项目审批权责与地方财政能力相匹配；

3. 强化提级管理：对债务风险较高、监管能力薄弱的重点地区，以及交通、能源、民生等重点领域的政府投资项目实行提级论证管理，重点防范地方政府债务风险，从源头遏制盲目投资、低效投资，呼应中央“坚决防止低效无效投资”的部署。

二、审批边界：明确审批范围，防止规避监管

从近年通报的地方政府隐性债务问责案例来看，部分地区曾出现通过国有企业举债融资、垫资建设应由财政资金保障的公益性项目的违规行为，既不符合中央“不新增隐性债务”的要求，也属于13号文明确禁止的问题范围。为针对性破解这一顽疾，13号文明确政府投资项目的审批流程与禁止性规定：

1. 全流程审批要求：除党中央、国务院有明确要求或法律法规有明确规定外，政府投资项目必须严格履行“项目建议书、可行性研究报告、初步设计和投资概算”全链条审批程序，缺一不可，这与《政府投资条例》中“政府投资项目需按程序报投资主管部门审批”的要求保持一致；

2. 明确审批范围：对应由政府采取直接投资、资本金注入方式投资，以及政府实质性承担偿还责任的项目，严禁通过国有企业等主体，以企业投资项目核准或备案形式规避审批，堵住监管漏洞，确保所有实质性政府投资活动都纳入预算和审批监管框架，从源头遏制隐性债务滋生；

3. 审核重点明确：审批部门需强化对项目需求、建设内容、资金筹措方案、运营管理模式等的审核把关，结合中央预算内投资、超长期特别国债等资金使用要求，坚持实事求是、量力而行，杜绝“无预算、超预算”上马项目，确保每一笔政府投资都用在实处。

三、终身追责：明确责任边界

13号文提出实行政府投资项目决策终身负责制。

1. 追责范围：对违规决策造成重大损失、恶劣影响的领导人员和直接责任人员，无论其是否调任、退休、离职，均要严肃追究责任，实现“终身追责、终身问责”。例如，西部某市曾违规推进航空港项目，未履行基本建设程序，建成后试运营4个月即停业闲置，相关决策人员即便已离任，仍被严肃追责，成为终身追责的典型案例；

2. 追责重点：聚焦“违规审批、规避审批、超概算建设、盲目投资”等行为，例如，未经审批擅自开工、通过拆分项目规避审批、擅自调整投资概算等，均纳入追责范围，覆盖项目决策、审批、建设全流程；

3. 配套管理：项目审批部门加强对投资咨询评估机构及其专家的一体化管理，避免简单以评估评审意见代替投资决策，从源头规范决策流程，减少违规决策空间，防范“评估走过场、决策拍脑袋”的问题。

四、概算管理：强化概算核定与刚性约束

针对政府投资项目实践中曾出现的概算控制不到位等问题，13号文强化概算刚性约束，明确“超概必查、从严核定”，与《政府投资条例》中“投资概算是控制政府投资项目总投资的依据”的要求深度衔接：

1. 完善标准体系：健全项目建设标准和投资概算核定标准体系，明确概算核定的流程、方法和责任，结合不同行业项目特点制定差异化核定标准，确保概算核定科学合理，从源头遏制“高估冒算”“虚列成本”；

2. 强化核定管理：可行性研究报告审批部门负责投资概算的核定管理，严格把控概算调整，明确初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告投资估算10%的，项目单位需重新报送可行性研究报告，确需调整的，必须按程序报批，严禁擅自调整概算；

3. 联动监管：从地方实践来看，部分地方政府在审计中依据《政府投资条例》及审计相关法规要求，对项目中多计的工程价款予以调减，体现了概算刚性约束在事后监管环节的落实。同时要求按照“谁审批谁监管、谁主管谁监管”的原则厘清监管责任，加大对批建不符、政府投资项目违规超概算等问题的监督检查力度。

后续我们将围绕“国办发〔2026〕13号文政策学习参考3：企业投资篇——核准备案管理的动态调节机制”展开深入探讨，敬请关注。

（作者：李树春，硕士研究生导师，拥有多年国企咨询经验及高级企业合规师资质。）