我国国有资产占据区域经济发展的半壁江山，经过多年投资与建设，在基础设施领域形成了超100万亿元的存量资产，为经济社会发展提供了重要支撑和保障。“十三五”期间，我国国有企业资产五年年均增长15.5%，但低效资产一直如影随形，资产营收效率不断下降，国企资产负债率居高不下。在投资增长的同时，也存在重视做增量、忽视优存量的倾向，形成资产低效使用、财政负担过重、债务风险增加等问题，制约着我国经济健康发展。 “十四五”时期，统筹存量和增量发展，实现由粗放型外延式发展向集约型内涵式发展转变，是基础设施领域投融资的重要政策导向。在不增加地方政府债务的情况下，盘活存量资产，扩大有效投资，形成存量资产和新增投资的良性循环，是当前解决新建项目投资资金不足的一个有效途径，是推动基础设施高质量发展的重要手段。盘活存量资产涉及面广，资产类型多，工作难度较大，为此，《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号）、《国家发展改革委办公厅关于做好盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知》（发改办投资〔2022〕561号）等文件出台，指导存量盘活工作，并引导支持基础设施存量资产多、建设任务重、负债率较高的国有企业，选择适合的存量资产，采取多种方式予以盘活，国企存量资产盘活迎来新机遇。2015年5月，《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行<关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见>的通知》（国办发〔2015〕42号），着力化解地方政府性债务风险，积极引进社会资本参与地方融资平台公司存量项目改造。2017年7月，《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》（发改投资〔2017〕1266号），各地要根据当地实际情况和项目特点，积极探索、大胆创新，灵活运用PPP模式，规范有序盘活基础设施存量资产。2018年7月，《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号），国有资本运营公司要通过股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退等方式，盘活国有资产存量。2018年9月，中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》，多渠道盘活各类资金和资产，支持国有企业盘活存量资产优化债务结构，提高存量资产利用水平。2021年2月，《国家发展改革委关于印发<引导社会资本参与盘活国有存量资产中央预算内投资示范专项管理办法>的通知》（发改投资规〔2021〕252号），明确了支持范围及标准，引导社会资本积极参与盘活国有存量资产，将回收资金用于新的基础设施项目建设，形成投资良性循环。2021年6月，《国家发展改革委关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作的通知》（发改投资〔2021〕958号），推动基础设施REITs健康发展，有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环。2021年11月，《国家发展改革委办公厅关于加快推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）有关工作的通知》（发改办投资〔2021〕1048号），加快推进基础设施REITs试点有关工作，推动盘活存量资产、形成投资良性循环。2022年5月，《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号），从6方面提出24条意见，明确要有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环。2022年6月，《国家发展改革委办公厅关于做好盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知》（发改办投资〔2022〕561号），从盘活方式、盘活条件、配套政策支持等方面分类落实，促进项目落地，推动存量资产盘活。优质存量资产是沉淀的财富、隐藏的资源，有效盘活存量资产，是国企进行结构调整与重组的必要环节，是促进国有资产保值增值的有力手段，是实现企业高质量发展、做大做强做优国有企业、提升核心竞争力的必然要求。国办发〔2022〕19号明确，对盘活存量资产回收资金，除按规定用于本项目职工安置、税费缴纳、债务偿还等支出外，应确保主要用于项目建设，形成优质资产，并在安排中央预算内资金时，对盘活存量资产回收资金投入的新项目，可在同等条件下给予优先支持。盘活存量是方式方法，扩大有效投资是工作目的。很多政府面临新建项目资金筹集难题，将成熟的存量资产盘活，把回收的资金用于新的项目建设，新资产成熟后再通过存量资产盘活，获得新的投资发展机会，有利于实现主体多元化发展，扩大有效投资，并形成存量资产和新增投资的良性循环。我国基础设施领域存量资产低效使用问题长期存在，现有运营管理水平还跟不上经济社会发展需要。盘活基础设施领域存量资产可以为符合条件的社会资本进入拓展更大空间，有利于吸引更多具有较强运营管理能力的社会投资者，引入市场化、专业化投资管理理念，充分挖掘资产的潜在价值，提高投资回报水平，提升运营管理水平。3、有利于加快补齐基础设施短板，推进供给侧结构性改革认识和把握以推动高质量发展为主题、以深化供给侧结构性改革为主线，是做好“十四五”时期经济社会发展工作的关键。供给侧结构性改革的目标主要是补短板、强弱项，盘活存量，提高质量与配置效率。通过深化供给侧结构性改革，扩大优质增量供给，不断让新的需求催生新的供给，让新的供给创造新的需求，使需求与供给相互连通。存量盘活与供给侧结构性改革互为支撑，供给侧结构性改革要求做增量与优存量的合理配置，实现更高水平和更高质量的供需动态平衡，而存量资产的盘活能有力促进增量，推动以“存量促增量”改革，从而加快补齐基础设施短板，实现供给侧结构性改革。当前，一些地区存在政府债务率较高、财政收支平衡压力较大等问题，化解债务成为当务之急，与此同时，各级政府拥有比债务规模更大的存量资产，盘活存量，债务问题自将迎刃而解。发挥资本市场功能作用支持存量资产盘活，有利于丰富民营企业投资方式，拓宽基础设施建设资金来源，提高直接融资比重，将回收资金合理支持新项目建设，为基础设施投资与建设创造良好的环境，减轻地方政府债务负担。2022年国办发〔2022〕19号文、发改办投资〔2022〕561号文等重磅文件出台，旨在通过盘活存量撬动有效投资，实现资金统筹，稳定经济增长。本文将以上述文件要求为核心，梳理盘活路径。重点领域：一是重点盘活存量规模较大、当前收益较好或增长潜力较大的基础设施项目资产；二是统筹盘活存量和改扩建有机结合的项目资产；三是有序盘活长期闲置但具有较大开发利用价值的项目资产。重点区域：一是推动建设任务重、投资需求强、存量规模大、资产质量好的地区；二是推动地方政府债务率较高、财政收支平衡压力较大的地区；三是推动京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略以及海南自由贸易港建设等相关地区。重点企业：盘活存量资产对参与的各类市场主体一视同仁。引导支持基础设施存量资产多、建设任务重、负债率较高的国有企业。鼓励民营企业根据实际情况，参与盘活国有存量资产，积极盘活自身存量资产。创造条件盘活：从完善项目前期工作手续、完善公共服务和公共产品价格动态调整机制、落实相关产权登记、依法依规调整相关规划或土地、海域用途、支持开展资产重组等方面，针对存量资产项目具体情况，推动分类落实各项盘活条件。规范有序盘活：按照“统筹兼顾、综合利用、分类盘活”工作思路，坚持市场化法治化原则，公开透明确定国有资产交易价格，落实防范化解地方政府隐性债务风险、国资监管、职工安置等规定，避免在存量资产转让过程中出现债权悬空，确保基础设施稳健运营，保障公共利益。加大力度盘活：全面梳理存量资产情况，建立盘活存量资产台账，实行动态管理；建立完善盘活存量资产扩大有效投资工作机制，强化组织保障，加大配套政策支持力度；盘活存量资产过程中，对参与的各类市场主体一视同仁，充分调动民间投资参与积极性。针对优化完善存量资产盘活方式，国办发〔2022〕19号文提出七项措施：（1）基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）REITs是以市场手段盘活基础设施存量资产的有效途径，为我国基建行业提供了融资新渠道， REITs业务涉及主体多、链条长，产品结构复杂，需要持续完善制度规则，特别是在审核注册、发行承销、信息披露、治理机制等方面加强监管，同时有必要研究推进相关立法工作。拟发行基础设施REITs的项目均应符合国家重大战略、发展规划、产业政策、投资管理法规等相关要求，保障项目质量，防范市场风险。国办发〔2022〕19号文提出进一步提高推荐、审核效率，鼓励更多符合条件的基础设施REITs项目发行上市；对于在维护产业链供应链稳定、强化民生保障等方面具有重要作用的项目，在满足发行要求、符合市场预期、确保风险可控等前提下，可进一步灵活合理确定运营年限、收益集中度等要求；建立健全扩募机制，探索建立多层次基础设施REITs市场；国有企业发行基础设施REITs涉及国有产权非公开协议转让的，按规定报同级国有资产监督管理机构批准。发改办投资〔2022〕617号则落实国办发〔2022〕19号文要求，对基础设施REITs新购入项目申报进行适当简化，并明确程序与时效要求，鼓励已上市的基础设施REITs通过扩募等方式筹集资金购入优质资产，拓宽基础设施项目资金来源，更好盘活存量资产、扩大有效投资。作为撬动社会资本的一种手段，PPP模式仍是目前不可替代的稳投资方式，尤其是在盘活存量资产方面，PPP模式可以实现经营权转换、项目改扩建及提高运营水平。国办发〔2022〕19号文鼓励具备长期稳定经营性收益的存量项目采用PPP模式盘活存量资产，提升运营效率和服务水平。PPP操作模式为政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本付费。通过创新运营模式、引入先进技术、提升运营效率等方式有效盘活存量资产，既有效补齐了基础设施短板，又助力化解地方政府存量债务。充分发挥产权交易所的价值发现和投资者发现功能，创新交易产品和交易方式，加强全流程精细化服务，协助开展咨询顾问、尽职调查、方案优化、信息披露、技术支撑、融资服务等，为存量资产的合理流动和优化配置开辟绿色通道，推动存量资产盘活交易更加规范、高效、便捷。采取多种方式加大宣传引导力度，吸引更多买方参与交易竞价。存量资产所有权、经营权、收益权和处置权等应权属清晰，不存在法律法规禁止或限制交易的情形，并依法依规由地方政府或主管部门指定具有资质的评估机构开展评估，确保符合国有资产管理有关规定。借助国有资本投资、运营公司的资本运作，国有企业可以按规定通过进场交易、协议转让、无偿划转、资产置换、联合整合等方式，盘活长期闲置的存量资产，整合非主业资产，通过发行债券等方式，为符合条件的国有资本投资、运营公司盘活存量资产提供中长期资金支持。吸引社会资本参与盘活城市老旧资产资源特别是老旧小区改造等，通过精准定位、提升品质、完善用途等进一步丰富存量资产功能、提升资产效益。因地制宜积极探索污水处理厂下沉、地铁上盖物业、交通枢纽地上地下空间综合开发、保障性租赁住房小区经营性公共服务空间开发等模式，有效盘活既有铁路场站及周边可开发土地等资产，提升项目收益水平。在各级国土空间规划、相关专项规划中充分考虑老港区搬迁或功能改造提升，支持优化港口客运场站规划用途，实施综合开发利用。推动闲置低效资产改造与转型，依法依规合理调整规划用途和开发强度，开发用于创新研发、卫生健康、养老托育、体育健身、休闲旅游、社区服务或作为保障性租赁住房等新功能。支持金融资产管理公司、金融资产投资公司以及国有资本投资、运营公司通过不良资产收购处置、实质性重组、市场化债转股等方式盘活闲置低效资产。积极探索通过资产证券化等市场化方式盘活存量资产。在符合反垄断等法律法规前提下，鼓励行业龙头企业通过兼并重组、产权转让等方式加强存量资产优化整合，提升资产质量和规模效益。通过混合所有制改革、引入战略投资方和专业运营管理机构等，提升存量资产项目的运营管理能力。盘活存量资产，就要把回收资金用于重点领域建设，形成新的有效投资，实现良性循环。一是要牢牢把握投资方向。地方政府或国有企业对盘活存量资产的回收资金，要确保主要用于重点领域项目建设，精准有效支持102项重大工程等，形成有效投资。二是要加快项目前期工作。对回收资金用于的新建项目，要推动加快前期工作，促进项目落地实施，尽快形成实物工作量，尽早发挥回收资金效益。三是要加强配套资金支持。在安排中央预算内投资等资金时，对回收资金投入的新项目，可在同等条件下给予优先支持。地方政府专项债券也可按规定对新项目予以支持。同时，鼓励银行等金融机构按照市场化原则提供配套融资支持。国务院提出，金融业要围绕支持实体经济，优化金融资源配置，用好增量，盘活存量。国办发〔2022〕19号文是今年及未来几年国家投资拉动经济的主要依据，其政策思路在助力存量资产价值体现的同时，也能增强银行贷款的还款来源，使银行存量资产融资更为可行。同时存量资产没有完工风险，市场风险较小，以存量资产或存量资产的未来收益作为还款来源而开展的融资符合银行的风险偏好。以存量资产在银行申请贷款要点如下：在符合银行自身业务范围的基础上，围绕国办发〔2022〕19号文要求，对重点领域如存量规模较大、对扩大有效投资和形成投资良性循环具有较强促进作用的基础设施补短板行业，重点区域如京津冀协同发展、 长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、海南自由贸易港建设、黄河流域生态保护和高质量发展等国家重大战略区域，重点项目如当前正常经营且收益较好或者增长潜力较大、长期闲置但具有较大开发利用价值、统筹盘活存量和改扩建有机结合等未来能够产生持续稳定现金流的优质国有存量资产项目，重点方式如购置资产、 特许经营权、政府和社会资本合作（PPP）模式等进行贷款支持。贷款项目应符合有关法律法规要求，保证项目的合法合规性，以及满足银行自身相关产品项目条件，同时鉴于项目涉及存量，还应对存量资产做出相关要求：（2）对于存量资产改扩建的，提供相应的存量资产产权证明、可行性研究报告及批复、项目改扩建备案手续，并按照国家规定办理相应的规划、土地、环评、开工等行政审批手续；（3）对于存量资产购置且无新增建设内容的，须提供清晰的产权证明文件、竣工验收报告（如有）、合法合规的资产评估报告、入账价值审计报告、特许经营方案（如需）等。PPP 和特许经营权项目需取得经本级人民政府审核通过的实施方案。具备条件的资产购置项目，可提供资产建设时立项、可行性研究报告及批复、土地、环评、规划等行政审批手续，以及项目竣工决算报告。若因建设年代久远等特殊原因无法提供的，可提供本购置项目的实施方案、上级主管部门或同级人民政府的批复、资产权属证明材料、资产审计报告等；（4）项目转让须符合国有资产交易或处置等相关管理规定；（5）项目产权清晰，不存在债务纠纷；资产已对外租赁、抵 （质）押的，需解除租赁、抵（质）押。贷款金额一般不超过总投资的80%， 资产购置项目贷款金额不超过资产转让合同标的的 80%。贷款用于借款人直接购买存量国有资产的所有权、经营权、收益权等，以及对资产进行续建、改扩建等资金需求。采用担保贷款方式，可通过组合担保方式，优化贷款担保方案。贷款期限需满足相应营销产品期限规定，且贷款到期日至少早于资产经营或特许经营期限终止日1年。对于无新增建设内容的项目，一般不设置贷款宽限期，确因特殊原因设置宽限期的，宽限期不超过 1 年。根据项目收益评估第一还款来源是否充足有效，原则上不采用借款人综合收益测算第一还款来源；确需采用借款人综合收益测算的，应剔除项目以外的财政补贴和财政注资。严格执行财政预算、国有资产管理和银行贷款支付等相关规定要求，按照合同确定的交易对手、交易方式等确定支付方式。除按规定进行日常贷款管理和贷后检查外，应重点关注第一还款来源的稳定性和可靠性，确保项目风险可控；关注贷款资金支付到交易对手后的后续使用，确保回收资金用于国家允许的范围；积极引导和鼓励以资本金注入方式将资金用于具有收益的项目建设。 国企存量资产盘活是一项系统工程，要对各类市场主体一视同仁，牢牢守住风险底线，以最大程度挖掘资产价值，提高资产收益率，用好回收资金，增加有效投资，形成存量资产和新增投资的良性循环。首先要做好资产盘点，摸清家底；其次，要做好顶层设计，构建适宜的盘活模式，明确方向和路径；再次，要做好组织执行，控制相关政策风险，避免资产流失，确保国有资产保值增值。
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