穿透式监管在县区层面的实践难点与应对思考

导读： 本文是企业管理咨询系列文章的续作，基于已公开的政策文件与行业观察视角，梳理县区属国有企业在穿透式监管实施过程中可能面临的实践挑战与机制难点，为相关管理实践提供参考与交流。文中所有政策信息均来源于已公开的权威渠道，所有案例均基于作者对行业公开信息的分析提炼与典型场景模拟，不指向任何具体地区或企业。相关内容仅供参考，不构成政策解读或决策依据。

县区属国有企业在推动区域经济发展中承担重要职能。从企业管理咨询的角度观察，穿透式监管作为提升国企治理能力的关键抓手，在县区层面的具体实施过程中，仍存在一些实践层面的难点需要进一步研究和解决。本文从监管实践、体制机制、政策与技术保障三个维度，对相关管理痛点进行分析，为后续优化管理策略提供参考依据。

一、监管实践中的共性难题：执行层面的堵点与风险漏洞

县区属国企穿透式监管在实践操作中，受限于资源配置、管理模式等因素，形成了一系列共性难题，同时在资金密集领域等关键环节暴露出明显监管漏洞，成为国有资产流失的潜在风险点。

（一）县级企业治理中的三类常见管理短板【来源：据行业公开信息及国资管理相关通报综合整理】

其一，专业监管力量配置相对有限。从行业普遍情况来看，县级国资监管部门在人员编制和专业技能配置方面可能存在一定结构性缺口。根据公开调研信息，部分地区专职监管人员数量有限，监管覆盖范围较大，这在一定程度上影响了监管工作的精细程度和管理穿透的深度

其二，企业组织层级管理有待规范。部分县区属企业为适应业务发展需求，已形成多层级子公司的运营架构。在此架构下，如果缺乏集团内部的有效管控与信息传递机制，可能导致县区监管部门对企业底层经营信息的获取不够充分，进而影响监管工作对风险的识别能力。从行业实践来看，加强企业集团内部治理和子公司规范化管理，是提升国资管理效能的关键方向之一。

其三，持续动态管理机制亟待完善。某些监管模式可能更偏向于事前审批和准入把关，而对于项目实施的过程管理和事后绩效评价的关注度相对不足。这种管理导向的变化，可能导致项目执行过程中的风险点得不到及时纠偏。强化全过程动态监管，既是企业管理现代化的必然要求，也是防范资金使用风险的内在需要。

（二）典型管理风险领域的潜在关注点

在企业管理咨询实践中，资金管理领域与关联交易是县区属国企运营管理的重点和难点。

工程招投标与资产租赁的典型风险情景： 在某些行业公开讨论中，工程招投标环节的项目拆分管理问题曾引起关注。例如，为加强风险分析，可以构建一个典型场景：某景区改造项目（投资数百万元）被拆分为若干个投资额较少的子项目，从而绕开了公开招标的适用标准。这种做法可能导致项目建设的市场竞争不充分、后续质量管控困难乃至产生额外的维护成本。在资产租赁管理中，也存在租赁价格低于市场平均水平或租赁期限偏长等情况。例如，在某模拟分析中，一处核心商业资产以显著低于市场评估价的价格长期租赁给关联方，对中长期资产价值的实现产生了潜在影响。

关联交易的核查难点： 由于县区属企业的股权结构可能涉及不同投资主体，部分关联交易具有较强的隐蔽性。当价格偏离市场公允值时，企业的相关经营决策和利益分配机制可能需要接受更严格的内部审计。加强关联方信息管理、完善内部定价机制是企业治理优化的重要环节。在实际管理中，如果缺乏有效的关联信息核查渠道，会给风险防范带来一定挑战。

二、监管机制优化：多部门协作与信息管理的重点方向

县区属国企穿透式监管的推进，不仅受限于执行层面的力量不足，更面临体制机制层面的深层障碍，主要体现为监督体系协同不足与监管模式适配性缺失两大问题。

（一）监督力量的信息整合与闭环管理

在区县国企的综合管理中，通常涉及国资监管、内部审计、纪检监察以及上级巡察等多条监督线条。从管理优化的角度来看，各线条工作各有侧重：纪检监察专注于纪律底线，内部审计聚焦财务合规，巡察工作覆盖面较广，国资监管主要面向日常运营。如何更好地实现这些监督力量之间的信息共享与工作协同，是提升管理实效的重要课题。在实际运作中，信息壁垒与线索不共享的问题可能造成工作资源的重复投入或风险预警的滞后。从提升管理效率的角度出发，建立统一的监督信息管理平台和协同会商机制，是实现“线索互通、成果互用”的重要抓手。

在闭环管理方面，强化问题整改的追踪机制尤为关键。某些地区曾出现的典型案例表明，倘若在问题被指出后缺乏相应的专项核查和整改责任落实，后续可能出现同类问题的重现。因此，推进信息化建设、明确整改责任链条，是落实风险闭环管理的关键环节。

（二）监管流程与企业特点的适配优化

县区属企业通常呈现经营体量不大但业务类别较多的特征。在监管实践中，如何避免盲目套用针对大型企业设计的管理流程，是值得关注的话题。

一方面，过于复杂的审批流程和报表体系可能增加企业合规运营的管理成本。对于规模较小的区县企业而言，平衡好合规要求与运营效率，始终是管理优化的一个核心课题。

另一方面，县区企业所涉领域广泛，例如基础设施建设、民生服务、农业开发、产业投资等多业态并存。不同业务领域具有差异化的风险特征，采用相同的监管标准或流程可能导致管理重点与高风险环节错位。建议在监管实践中引入更加灵活的“风险导向”或“分类管理”机制，根据业务属性设置针对性的管理要点，而非“一刀切”地套用统一模板。

三、新规背景与管理能力提升方向

2026年1月1日起，《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》（国务院国资委令第46号，以下简称“第46号文”）正式施行，将责任追究情形扩展至13个方面98种【来源：据国资委令第46号公开文本整理】，对国有企业合规管理提出了更高要求。这一背景下，区县级企业实施穿透式监管面临若干能力建设方面的挑战。

（一）政策升级下的责任认定与核查能力建设

第46号文的实施大幅扩大了责任追究范围，将集团管控、风险管理等此前可能未全面覆盖的领域纳入追责体系，并强调了重大决策长期责任追溯的原则。对企业管理者而言，这意味着更高的合规管理要求。

一是责任精准认定的挑战。在区县级企业的管理实践中，治理结构的健全性需要持续提升，“三重一大”决策程序的规范性也在不断推进过程中。责任链条如何在多层级子公司之间实现精准传递，是企业内控体系建设的重点课题之一。

二是线索核查能力的提升空间。第46号文中对于“违规开展融资性贸易业务”“虚列支出套取资金”等行为的追责规定【来源：依据第46号文条款原文】，要求企业内部具备较强的财务审计与数据分析能力。从行业观察来看，部分县区企业在这方面的专业团队和技术支撑仍有待加强，这也是管理能力提升的重要方向之一。

（二）数字化转型中的能力建设

数字化管理能力是强化穿透式监管效果的重要技术支撑。从当前行业实践来看，部分县区属国有企业在信息化基础设施方面仍存在一定短板。

一方面，内部信息系统的整合水平有待提升。在某些地方，财务、项目、资产等关键数据分散存储于不同部门，缺乏统一的数据标准和共享平台。部分企业管理手段还停留在纸质台账阶段，这影响了管理数据的实时采集和风险监控的效率。

另一方面，区域监管数字化平台建设正在提速。近年来，多地政府部门已尝试引入国资监管信息系统。例如，某些地区已经建成国资监管信息平台，实现了企业基本信息和财务数据的线上管理。但从支持更复杂管理的需求来看，当前的平台功能仍需进一步迭代，以更好地支持招投标数据穿透、关联交易自动预警等复杂应用场景。未来，通过引入更成熟的数字化平台、提升企业自身的信息化水平，将有力推动全过程动态监督和管理的精准化。

综上，区县级企业实施穿透式监管的整体效果，与执行层面的资源保障、管理机制的协同配套、政策落地的对接能力以及数字化支持水平等多方面因素密切相关。优化相关管理工作，需要从制度完善、多部门协作、流程适配、技术赋能等多维度综合发力。

后续我们县区属国企推行穿透式监管将围绕“穿透式监管的制度先行路径” 展开深入探讨，敬请关注。

（作者：李树春，硕士研究生导师，拥有多年国企咨询经验及高级企业合规师资质。）