基层实践样本解析与经验提炼

导读： 本文为国有企业治理与监管体系研究系列文章的第八篇（系列终章），基于已公开的政策文件、行业公开信息及各地已公示的改革实践总结，梳理东中西部三类县区属国企穿透式监管的典型实践样本，提炼可复制推广的核心经验。文中所有信息来源均已标注，各地实践经验均来源于公开报道或政府公开文件。本文为企业管理研究性质，不构成政策解读或决策依据。

县区属国企作为国有经济在基层的重要载体，其经营规范度与资产安全性直接关系区域经济稳定发展。当前，各地积极探索穿透式监管模式，但受经济发展水平、监管资源禀赋差异影响，实践路径呈现多元特征。本文选取东中西部三类典型基层实践样本，系统梳理其适配逻辑与实施流程，提炼可参考的核心经验，并结合2026年国资监管改革导向，提出分级推进建议，为县区属国企穿透式监管落地提供实践参考。

一、差异化样本解析：东中西部基层实践的适配逻辑与实施路径

不同区域的经济基础、国企业态与监管资源配置差异，决定了穿透式监管模式的差异化选择。以下选取东部某县属国企财务总监委派制、西部某县“纪巡审”协同监管、中部某区数字化监管平台三类典型样本，解析其适配条件与实施步骤。

（一）东部样本：某县财务总监委派制——市场化程度较高区域的精准管控路径

适配条件：适用于市场化转型较快、主营业务多元、资金流动频繁的县区属国企集群，要求地方财政具备一定保障能力，能够支撑专业监管人才的引进与激励。该县作为东部县域经济强县，区属国企覆盖牧业、机械制造等多个市场化领域，企业自主经营决策权较大，传统监管模式难以实现资金流向的全链条把控，需要通过专业力量强化核心管理环节。【来源：据江苏省J市国资委公开案例整理，2025年该市出台《市属企业外派财务监督专员管理办法》】

实施步骤：

一是建立标准化委派机制。由县国资委牵头制定《财务总监委派管理办法》，明确委派人员的选拔标准、权责边界与考核体系，选拔具备丰富国企财务经验及专业资质的财务人员，实行"编制在国资、派驻在企业"的管理模式。

二是明确核心监管权限。委派财务总监直接参与企业“三重一大”决策，对大额资金使用、对外担保、资产处置等事项拥有重要节点的审核权，同时负责审核企业财务报表、监督内控制度执行。

三是构建联动考核体系。将财务总监考核结果与派驻企业经营业绩、风险防控成效双重挂钩，由国资委牵头开展年度专项考核，考核不合格者予以调整，保障监管履职的独立性与有效性。

（二）西部样本：某县“纪巡审”协同监管——监管资源有限区域的合力监管路径

适配条件：适用于经济基础相对薄弱、监管人员编制不足、国企主要承担公益性项目的县区。该县作为西部县域，区属国企多聚焦基础设施建设、民生服务等领域，项目资金来源多元，需关注的风险点相对集中，单一监管部门难以实现全流程覆盖，建议整合现有监督资源形成合力。【来源：据云南省F县审计局公开案例整理，该县2024年由审计局牵头印发协同监督实施方案】

实施步骤：

一是建立制度性协同框架。由县审计局牵头，联合纪委监委、县委巡察办、财政局等部门印发协同监督实施方案，从日常联络、会议会商、工作协同、成果运用4个方面明确21条具体事项，理顺“纪巡审”联动流程。

二是创新联动实施模式。建立联席会议制度，定期统筹监督计划，实现监督重点同向发力；组建联合工作组，同期进驻被监管企业，独立开展工作但定期会商梳理重点问题，提升问题发现精准度。

三是强化成果闭环运用。将审计整改情况纳入巡察重点内容，巡察发现的违规问题作为审计专项调查参考依据，各类问题线索经审核后按程序移交相关部门闭环管理。

（三）中部样本：某区数字化监管平台——产业集中区域的智慧监管路径

适配条件：适用于国企数量相对集中、主营业务聚焦资金密集型领域（如城市建设、水务、融资等）、具备基础信息化建设条件的县区。该区作为中部县域，区属国企以产控、城发、水务等集团为主，资金管理、债务融资等核心业务关联性较强，传统人工监管难以实现实时动态把控，数字化工具可有效解决数据互通问题。【来源：据江西省N市新建区国有资产服务中心公开案例整理，2024年上线运行国企资金管理系统】

实施步骤：

一是明确平台建设核心定位。以区国有资产管理服务中心为主体，聚焦资金监管痛点，将核心国企的资金管理、票据管理、债务管理、融资管理等核心业务纳入监管范围，构建"银企直连"的核心架构。

二是搭建多维度监管功能模块。设置资金监控模块实现银行账户可视、资金流动可溯；建立票据监控模块与票据交易所、银行系统直联，实现票据业务全流程线上管理；开发债务融资模块，实时监测债务余额、到期日等关键指标，实现风险预警前置。

三是推进数据整合与流程优化。整合企业财务数据、银行交易数据、项目审批数据等资源，简化系统操作流程，压减重复性数据填报，实现监管数据实时更新与共享，同时推动企业核心业务流程线上化审批，提升监管与经营双重效率。

二、可复制经验提炼：小切口突破、低成本落地与闭环式整改的核心逻辑

尽管东中西部样本的实施路径存在差异，但均遵循“问题导向、务实高效、风险可控”的核心原则，提炼出“小切口突破”“低成本落地”“闭环式整改”三大经验，为不同基础条件的县区提供通用参考。

（一）小切口突破：聚焦高频风险领域精准发力

三类样本均未追求"大而全"的监管覆盖，而是聚焦基层国企最易出现问题的核心领域切入，实现监管效能快速提升。东部样本聚焦大额资金使用、对外担保等财务核心环节，通过财务总监嵌入实现精准管控；西部样本聚焦工程建设、资金拨付等需重点关注的领域，依托协同监督强化问题排查；中部样本聚焦资金流动、债务融资等关键业务，以资金监管为切入点实现全链条覆盖。

实践表明，从工程款支付审核、资金流动管理等具体高频风险点切入，能够快速建立监管抓手，降低制度落地难度，再逐步拓展监管范围，是基层穿透式监管的有效启动路径。

（二）低成本落地：最大化整合现有资源降低实施门槛

基层县区普遍面临监管资源有限的困境，三类样本均通过整合现有资源实现低成本落地，避免了大规模投入的资金压力。西部某县整合纪委监委、巡察、审计等现有监督力量，通过制度设计实现资源共享，未新增人员编制；中部某区南依托现有银企合作关系与企业基础数据，搭建数字化监管平台，避免了从零开始的系统开发成本，同时简化流程减轻企业填报负担；东部某县则通过“编制在国资”的模式，统筹专业人才资源，避免企业重复招聘成本。这种“整合现有资源、盘活存量力量”的思路，有助于降低基层穿透式监管的实施门槛。

（三）闭环式整改：构建“发现—处置—反馈—提升”的管理闭环

穿透式监管的核心目标是解决问题、防范风险，三类样本均建立了闭环整改机制，推动监管成果有效转化。西部样本通过"纪巡审"成果互用与线索移交机制，实现问题整改与责任追究同步推进；东部样本通过平台预警—企业处置—监管复核—整改反馈的机制，确保异常问题及时处置；中部样本将财务总监考核与企业整改成效挂钩，推动企业完善内控制度。闭环机制的核心在于明确各环节责任主体、时间节点与验收标准，形成"发现问题—制定措施—推动整改—复核提升"的完整链条。

三、2026年适配建议：基础型-提升型-进阶型的分级推进路径

结合2026年国资国企改革深化提升的总体导向，以及不同县区经济发展水平、监管基础的差异，建议摒弃“一刀切”推广模式，按照“基础型-提升型-进阶型”的梯度推进路径，实现穿透式监管的精准适配与有序落地。

（一）基础型路径：适用于经济薄弱、监管资源有限的县区

核心目标：建立基本监管框架，守住资金安全底线。

实施要点：一是聚焦核心风险点，优先建立财务收支审核、大额资金使用审批两项核心制度，明确“三重一大”决策的程序要求；二是借西部样本经验，整合乡镇（街道）与县级财政、审计的现有力量，建立简易协同监督机制，定期开展专项检查；三是建立问题整改台账，实行“一案一档、销号管理”，重点关注资金使用不规范等相关管理问题。

保障措施：上级国资部门提供标准化制度模板与基础培训，降低基层制度建设与执行成本。

（二）提升型路径：适用于经济中等、国企业态相对多元的县区

核心目标：完善监管体系，提升风险防控精准度。

实施要点：一是推行专业化监管力量嵌入，可借鉴东部样本模式，由县区国资委统一委派财务专员或聘请第三方专业机构，入驻核心国企参与财务管理；二是搭建简易数字化监管工具，整合企业财务、项目等基础数据，实现资金流动、债务情况的动态监测；三是建立常态化协同机制，定期召开财政、审计、纪检监察等部门的联席会议，实现问题线索共享与联合处置。

保障措施：上级部门统筹搭建区域共享数据接口，降低基层数字化建设成本；建立监管人员专业培训体系，提升履职能力。

（三）进阶型路径：适用于经济发达、国企市场化程度高的县区

核心目标：构建智慧监管体系，实现监管与发展协同。

实施要点：一是借鉴中部样本经验，建设一体化数字化监管平台，整合人事、项目、资金、资产等全维度数据，运用运用数据分析模型实现风险自动预警；；二是深化专业化监管机制，完善财务总监、外派监事等委派制度，建立市场化考核激励体系；三是推动监管与企业经营深度融合，依托平台数据为企业投资决策、成本管控提供支持，实现“监管促规范、规范促发展”的良性循环。

保障措施：鼓励探索“智能辅助监管”应用场景，对接省级国资监管平台实现数据互通；建立跨区域经验交流机制，推广先进数字化监管实践。

四、结语

县区属国企穿透式监管的落地，核心在于立足区域实际选择适配路径，而非简单套用其他地区的成熟模式。东中西部三类基层样本所提炼的"小切口突破、低成本落地、闭环式整改"经验，为不同基础条件的县区提供了可参考的实施逻辑。2026年作为"十五五"开局之年，县区属国企监管需紧扣改革导向，按照"基础型打牢根基、提升型完善体系、进阶型追求卓越"的分级思路，逐步构建全覆盖、精准化、智能化的穿透式监管格局，推动国有资本在基层更好地服务区域高质量发展。（系列文章全文完）

（作者：李树春，硕士研究生导师，拥有多年国企咨询经验及高级企业合规师资质。）