编者按： 本文聚焦国有企业分类改革政策梳理与实务落地，内容基于2015年《关于深化国有企业改革的指导意见》及后续配套政策展开，旨在为国企管理者提供系统性参考。

2026—2029年新一轮国资国企改革纵深推进，“去一刀切、实行差异化管控”成为本轮改革的核心主线。以往国企经营、考核、核算统一标准的模式，早已无法适配不同功能、不同赛道、不同定位的国企发展需求。

无论是市场化竞争的产业国企、承担战略任务的平台国企，还是深耕民生保障的公益国企，想要实现提质增效、主责归位、合规经营，分类改革、分类考核、分类核算正在成为破局的关键路径。本文结合国企改革政策沿革与咨询实务经验，系统拆解三大分类工作的核心逻辑、差异化规则、落地步骤和实操要点。

一、核心底层逻辑：为什么必须做“三类分类”？

新一轮国企改革明确提出：立足国有资本战略定位，根据企业功能属性、主营业务、发展赛道，精准划分企业类型，实现分类改革定方向、分类考核定标尺、分类核算定底盘的全链条差异化管控体系。

三者层层递进、环环相扣：

分类改革是顶层前提：明确企业身份定位、主责主业、改革方向，解决“企业该干什么、怎么发展”的问题；

分类考核是中间抓手：匹配企业定位设置差异化指标，解决“干好干坏怎么评、激励约束怎么定”的问题；

分类核算是底层支撑：精准拆分成本、收益、资产，解决“经营数据怎么算、经营质量怎么看”的问题。

其核心目标，是彻底告别过去“所有国企一套标准、盈利唯结果论”的粗放管理模式，实现一企一策、精准赋能、精准监管。

咨询实务观察： 在实际辅导企业落地过程中，我们发现多数企业的困惑不在“要不要分类”，而在“怎么分得准”。常见问题包括：业务板块多元导致类别归属模糊、历史遗留资产难以界定属性、分类后内部管理口径切换困难等。建议企业在启动分类工作前，先完成一轮业务线梳理和资产清查，为精准分类打好数据基础。

二、分类改革：精准界定功能，重塑国企发展格局

分类改革的核心是“定类别、划边界、归主业、定模式”。按照2015年《关于深化国有企业改革的指导意见》确立的分类框架，所有国企统一分为商业类、公益类两大核心类别，其中商业类进一步细分为商业一类和商业二类，差异化推进改革落地。

1. 商业一类国企（完全市场化竞争类）

涵盖主体： 装备制造、商贸流通、地产文旅、现代服务等充分参与市场竞争的国企

核心定位： 以盈利增值、市场竞争、做大做强主业为核心目标

改革重点：

• 全面市场化运作，自主开展经营决策、人才选聘、薪酬分配，充分参与市场竞争；

• 聚焦主责主业，剥离非主业、非优势、低效无效资产，压缩管理层级；

• 深化混合所有制改革，引入社会资本，完善市场化经营机制；

• 以资本保值增值、市场份额、盈利能力作为核心发展目标。

2. 商业二类国企（战略保障类）

涵盖主体： 能源、交通、关键产业链、科创、城投基建、战略物资保障等国企

核心定位： 兼顾市场化盈利与国家战略、产业安全、民生保障使命

改革重点：

• 坚守战略主业，承担产业链稳定、基建补短板、科技创新、区域发展任务；

• 适度保留政策性功能，不单纯追求高利润，优先保障战略任务落地；

• 有序推进市场化转型，盘活存量资产，提升自主造血能力；

• 平衡社会效益与经济效益，实现战略履职与经营稳健双向达标。

3. 公益类国企（民生服务保障类）

涵盖主体： 供水、供电、环卫、市政运维、公共交通、民生保障等国企

核心定位： 以保障民生、服务社会、提供公共产品为核心，弱化盈利属性

改革重点：

• 严禁过度市场化逐利，聚焦公共服务、民生兜底、公益保障主责；

• 引入精细化市场化运维机制，严控运营成本，提升服务质量和民生满意度；

• 建立合理的成本补偿、财政兜底机制，保障企业可持续运营；

• 不开展高风险、非公益性经营业务，严控经营风险。

咨询实务观察： 分类改革落地中最棘手的往往是“混合型”企业——既有市场化业务，又承担政策性职能。我们建议采用“业务线拆分法”：将企业按业务单元逐一归类，分别对应不同类别的管理规则，而非简单地将整个企业“贴标签”。例如，某省级交通集团，其高速公路运营可归入商业二类，而下属的设计院、监理公司则可按商业一类管理，实现“一企多制”。

三、分类考核：告别一把尺子，一企一策精准考评

考核是改革落地的指挥棒。自2016年国务院国资委《关于完善中央企业功能分类考核的实施方案》发布以来，分类考核体系持续完善。2023年新一轮国企改革深化提升行动进一步强调，“对国有企业按照功能分类，建立差异化考核评价体系”。核心逻辑是：按企业类别设置差异化考核指标、权重体系、扣分规则，实现“干什么、考什么”。

1. 商业一类：重效益、重市场、重回报

考核核心： 市场化经营质量、资本增值能力

核心指标：

• 经营类：净利润、营业收入、经济增加值（EVA）、资本回报率、经营性现金流；

• 市场类：市场占有率、主业营收占比、市场化拓展成效；

• 底线类：风控合规、安全生产、改革任务落地。

考核导向： 全面激励市场化竞争，优绩优酬，优胜劣汰，亏损企业限期整改、重组出清。

2. 商业二类：重战略、重平衡、重稳健

考核核心： 战略履职优先、兼顾经营效益

核心指标：

• 战略类（高权重）：国家/区域战略落地、重点项目建设、产业链保障、科技创新投入、存量资产盘活；

• 经营类（适中权重）：利润稳健性、资产负债率、现金流安全、成本管控；

• 责任类：稳就业、保供给、重大专项任务完成情况。

考核导向： 不唯利润论，允许阶段性低盈利，重点考核战略价值和可持续发展能力。

3. 公益类：重服务、重民生、重控本

考核核心： 社会效益优先、严控成本、提升服务

核心指标：

• 民生类（最高权重）：公共服务覆盖率、服务满意度、保供保稳完成率；

• 成本类：运维成本压降、经费使用效率、精细化管理成效；

• 基础类：安全生产、舆情稳定、合规运营，大幅弱化盈利考核权重。

考核导向： 摒弃盈利排名，以民生保障质量、成本节约成效作为评优核心依据。

通用新增考核要点

所有类别国企均新增战略使命评价，将国企改革落地、科技创新、绿色转型、乡村振兴、区域赋能等纳入常态化考核，压实国企政治责任、经济责任、社会责任。

咨询实务观察： 分类考核落地中，“指标权重如何精准分配”是企业普遍面临的难点。我们建议采用“三层权重法”：第一层设定类别必选项（如商业一类必须考核EVA），第二层设定行业特色指标（如城投企业重点考核存量资产盘活率），第三层保留一定弹性空间供企业自主申报。同时，考核指标不宜过多过细，建议控制在8-12项核心指标以内，否则容易分散管理焦点。

四、分类核算：精准财务拆分，筑牢经营管理底盘

分类核算是分类改革、分类考核的数据基础。其核心逻辑是：根据企业业务属性，拆分经营性业务、政策性业务、公益性业务，实现分账核算、精准计量，杜绝“盈亏混算、数据失真”。国务院国资委2022年印发的《关于推进国有企业分类核算工作的指导意见》对此提出了明确要求。

1. 商业一类核算规则

• 全面实行市场化独立核算，所有业务按市场公允价格计量；

• 单独核算主业、副业营收利润，精准反映市场化经营成果；

• 重点核算资本收益、资产周转、投资回报，适配EVA考核体系；

• 严禁政策性补贴、公益业务盈亏抵扣市场化经营业绩，真实体现市场竞争力。

2. 商业二类核算规则（最复杂、最核心）

针对城投、基建、能源等战略类国企，实行“经营性+政策性”分账核算：

• 市场化业务：投融资、资产运营、市场化项目，按市场规则核算盈亏；

• 政策性业务：政府交办基建、公益配套、战略保障项目，单独核算成本、费用、缺口；

• 建立政策性亏损台账，区分“经营亏损”和“政策任务亏损”，不纳入市场化追责；

• 精准核算存量资产盘活收益、专项债配套项目收支，实现账实相符、权责清晰。

3. 公益类核算规则

• 实行成本兜底、专项核算模式，以全成本核算为核心；

• 单独统计公共服务运营成本、人工成本、运维成本，清晰核算财政补助、服务收费、运营缺口；

• 不考核利润指标，重点核算成本压降率、资金使用效率、公共服务投入产出比；

• 严控非公益支出，杜绝铺张浪费，实现公益资源高效利用。

咨询实务观察： 分类核算的难点在于“政策性业务”与“经营性业务”的成本分摊。我们在辅导中发现，不少企业因缺乏清晰的成本归集规则，导致两类业务成本交叉混算，最终考核数据失真。建议企业建立“双台账”机制：一套按会计准则编制法定财务报表，一套按分类核算要求编制管理报表，两者相互印证、定期对账。对于政府委派的政策性项目，建议在项目启动时即与委托方签订成本确认单，明确费用承担范围和补偿标准，避免事后争议。

五、三者协同落地：国企标准化落地步骤

想要完整落地三类分类工作，可参考以下标准化流程：

第一步：精准定级。 梳理企业主营业务、核心职能、经营模式，完成企业类别精准界定，按程序报国资委备案确认。

第二步：业务拆分。 拆分经营性、政策性、公益性业务，建立分账核算体系，确保各类业务成本收益清晰可辨。

第三步：指标定制。 根据企业类型，定制年度差异化考核指标、权重、奖惩规则，经董事会或上级主管单位审批后执行。

第四步：动态管控。 按月/季度开展核算复盘、考核预警，及时识别并整改经营短板。

第五步：闭环优化。 结合年度改革成效、经营数据、考核结果，动态优化分类定位与管控机制，形成持续改进的良性循环。

咨询实务观察： 上述五步中，企业最容易忽略的是“动态管控”环节。分类工作不是“一劳永逸”的——随着企业业务结构变化、政策环境调整，原有分类可能需要重新评估。我们建议企业设立分类工作年度复盘机制，每年结合战略规划调整和经营数据变化，重新审视分类定位的准确性，必要时启动类别调整程序。

六、总结：分类管控，是国企高质量发展的必经之路

新一轮国企改革早已告别“一刀切、同质化”的粗放时代。分类改革定方向、分类考核定激励、分类核算定数据，三者相辅相成、缺一不可：

1.商业类国企放开手脚闯市场，拼效益、提竞争力；

2.战略类国企守使命、稳经营，平衡战略与效益；

3.公益类国企聚焦民生优服务，控成本、保兜底。

精准分类、差异化管控，既能守住国资安全、国企使命底线，又能充分激发各类国企的经营活力，是当前国企转型升级、合规经营、提质增效的核心路径。

（来源：本文转自【中企培企业管理新视界】公众号，内容来源公开网络，版权归原作者所有，如有不妥请联系我们删除。）