公益项目与经营项目打包实施，是实现项目自平衡、规避隐性债务的方式，也是有利于高质量发展的举措。由于既包括公益性项目又包括经营性项目，在通常情况下，综合打包项目的参与主体将由政府方与社会资本方共同组成。

发改规划〔2019〕0617号《国家发展改革委关于印发<2019年新型城镇化建设重点任务的>通知》中指出，“培育发展城乡产业协同发展先行区，创建一批城乡融合典型项目，鼓励经营性与公益性项目综合体立项，促进资金平衡、金融支持和市场化运作，推进城乡要素跨界配置和产业有机融合。”

2019年12月19日中央十八部门《关于开展国家城乡融合发展试验区工作的通知》 （发改规划〔2019〕1947号）进一步指出，有关金融机构要根据职能定位和业务范围，加大中长期贷款投放规模和力度，“支持整体打包立项的城乡联动建设项目融资”

自然资规〔2019〕6号《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》明确，对于废弃国有建设用地修复为经营性建设用地的，可“将矿山生态修复方案、土地出让方案一并通过公开竞争方式确定同一修复主体和土地使用权人，并分别签订生态修复协议与土地出让合同。”

发改规划〔2020〕831号《国家发展改革委关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》在加强项目谋划部分提出“探索通过盘活存量资产、挖掘土地潜在价值等方式，推动公益性、准公益性与其他有经济效益的建设内容合理搭配，谋划一批现金流健康的经营性项目。”

国办发〔2014〕37号《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》“对铁路站场及毗邻地区特定范围内的土地实施综合开发利用。通过市场方式供应土地，一体设计、统一联建方式开发利用土地，促进铁路站场及相关设施用地布局协调、交通设施无缝衔接、地上地下空间充分利用、铁路运输功能和城市综合服务功能大幅提高”“新建铁路项目未确定投资主体的，可在项目招标时，将土地综合开发权一并招标”

国办发〔2021〕40号《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》指出“将生态保护修复方案、相应的自然资源资产配置方案、各类指标转让及支持政策等一并公开，通过竞争方式确定生态保护修复主体暨自然资源资产使用权人，并签订生态保护修复协议和土地出让合同等自然资源资产配置协议”

《关于印发《农村公路扩投资稳就业更好服务乡村振兴实施方案》的通知》（交公路发〔2022〕82号）明确指出，“鼓励将农村公路建设与乡村旅游、产业园区等经营性项目一体化开发，对农村公路建设和一定时期的养护实施捆绑招标。”

国家层面《住房和城乡建设部办公厅关于印发实施城市更新行动可复制经验做法清单（第一批）的通知》（建办科函〔2022〕393号）中规定：“安徽省合肥市探索片区更新‘肥瘦搭配’模式。将公共服务设施配套承载力与片区开发强度进行匹配，对收益率高低不同的项目进行‘肥瘦搭配’，反哺片区内安置房、学校、党群中心等公益性项目建设。”

“政府方”包括了地方政府部门（本文简称“政府部门”）和地方国有企业（例如融资平台公司）。两类主体在开展项目时，虽然从经营战略角度，两者是一体化思维（即，都是为了顺利完成公益性项目和促进地方经济发展），但是，两者因主体性质的不同，在某些环节中又存在着明显的个性。因此，我们首先将两者的核心不同点进行介绍。

1.政府方为政府部门

（1）项目属于政府投资项目。项目在实施时将按照《政府投资条例》的规定执行，政府方通过资本金注入的方式参与投资，项目立项时将采用审批制。

（2）在具体投资时，政府方将选择地方国有企业作为政府方的出资人代表参与投资。但是可研、磋商以及项目落地实施过程中，政府相关部门将始终处于主导地位，地方国有企业仅起到配合作用，并没有主导权和决策权。

（3）项目分为PPP模式、特许经营模式和非PPP模式。前两者是国家明确认可、支持的模式，后者则是遵循常规性的投资形式。

2.政府方为地方国有企业

（1）项目属于企业投资项目。地方国有企业以企业自有资金出资，自负盈亏，项目立项时将采用核准制或者备案制。

（2）在具体投资时，地方国有企业将自主性的参与投资的全流程，政府部门仅是基于政府职能提供必要的配合、审批和支持。当然，现实中地方国有企业开展此类项目时，绝大部分都是基于实现或者完成政府的任务，具有很强的政治色彩。但是，从形式上看和法律性质上看，仍然属于企业投资项目。

（3）项目属于常规性投资形式，并且尤其不属于PPP模式和特许经营模式。但是，这里需要注意的是，地方国有企业获得此类项目本身就是来自于政府授权，双方应签订授权委托文件。大部分情况下，地方国有企业获得公益性项目的性质也是特许经营（即第一层关系），特许人是政府部门，特许经营者则是地方国有企业。而地方国有企业再与社会资本方的合作，则属于第二层关系了。目前市场中经常出现的“投资人+EPC”模式，实际上就是属于此种情形。

政府方与社会资本方之间的合作类型，主要分为社会资本方参与投资和不参与投资两个方面，在不同方面所体现出来的特点和操作方式是截然不同的。

1.社会资本方参与投资

在社会资本方参与投资的情形下，政府方将与社会资本方合资成立项目公司，并以项目公司作为主体实施项目。此种情况下，将主要分成两种情形讨论：

（1）情形一，通常是在社会资本方自身就能够建设和/或运营时，项目公司二次委托社会资本方中的施工企业、运营企业进行施工总承包或工程总承包（EPC）和/或专业运营。目前市场上常见的“投资人+EPC”模式基本上就是属于此类。

（2）情形二，通常是在社会资本方不具有建设和/或运营能力时，项目公司二次委托其他专业的施工企业、运营企业开展业务。

2.社会资本方不参与投资

此种情况下，社会资本方属于轻资产经营，不承担投资风险，仅承担施工、运营风险。此种情况又主要分为施工业务（含EPC）和运营业务。在施工业务中，政府部门、地方国有企业与施工企业的施工关系相对简单，并且合作方式相近，主要就是招标后委托其进行施工，我们不再阐述。对于运营业务，则政府部门、地方国有企业在与社会资本方进行合作时，存在一定的区别。

（1）政府部门授权专业运营商。此种情况下，政府方是通过特许经营方式授权运营商开展运营（具体为委托运营，即O&M），运营商属于特许经营者性质，其获得的收入为运营管理费及适度的绩效奖励，但是总体来说自身的经营收入有限。同时，运营商应按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》开展业务，并承担相应的责任与义务。

（2）地方国有企业授权专业运营商。此种情况下，双方并不是特许经营关系，根据本文前述，实际上双方建立的是第二层关系。地方国有企业所拥有的权利来自于地方政府所属部门的授权（即第一层关系），此种授权实质上才是特许经营，也就是说，地方国有企业才是特许经营者。因此，从授权路径看，完整的授权路径是“政府——地方国有企业——运营商”。在此种模式下，鉴于运营商具有独特的运营能力，并且不需要受特许经营管理制度的限制，因此可以在与地方国有企业谈判中获得更多的收益。并且，政府部门一般情况下也不能直接向专业运营商提出要求和追究责任。