国务院国资委以独立制发的监管文件规范整体“国有企业”，此类情况并不多见。

此次《暂行办法》如此规定，主要还是因为国有企业参股管理在实务中的问题呈现高度类型化的特点，风险具有同质性，国务院国资委有必要不局限于出资人的身份，而是以直接国资监管的最高层级主体的身份，制定强化国有企业参股管理的统一标准。

因此，《暂行办法》施行后，各地方国有企业应当直接按照其规定强化、细化参股管理工作，各地方国资委也可直接依据《暂行办法》对所出资企业开展具体的监管工作和监督检查，防范相关经营管理风险。

如何判断一家股权结构中有国有成分的企业是国有控股企业还是国有企业参股的企业，《暂行办法》给出了明确的答案，即“国有企业在所投资企业持股比例不超过50%且不具有实际控制力的股权投资”。这里是持股比例不超过50%，包括了持股比例50%，因此当甲公司中国有股东和民营股东各占50%的股权时，是国有企业参股还是国有控股企业，仅凭股权结构是无法判断的，需要根据哪方具有实际控制力这一核心要素。

相较于原《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》的相关规定，《暂行办法》第十条要求作为投资主体的国有企业应当充分利用签订投资协议或参与制定参股企业章程、议事规则等制度文件，分配各方股东的权利义务，这一点已不能理解为是参股投资的行为指引，而是明确义务，即国有企业在投资协议或章程修订过程中不能轻易让渡重要股东权益。

《暂行办法》通过不完全列举的方式对这类重要股东权益进行了规定，即“分红权、人员委派、高级管理人员薪酬激励、审计监督、信息披露、安全生产、特定事项否决权及股权退出等重点事项”，这里特别要关注的新提法是审计监督。对国有企业参股企业保留审计监督权，这次被明确的写入了国资监管文件，是新工作要求亦是落地难点。因为毕竟是参股投资，国有资本不具有实际控制力，《暂行办法》也在原则中明确了尊重参股企业的经营自主权，此时要保留国有股东对参股企业具有审计权利，民营股东是否愿意配合需要在实践中检验。

对于股东实缴出资问题，《暂行办法》在第十二条通过两款进行了明确的规定，主要是四个方面：

一是延续《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》，明确国有企业不得对其他股东出资提供垫资。

二是不得先于其他股东缴纳出资，另有规定的除外。要注意的是，除外条款要求的是“另有规定”，指的是对特殊类型企业另有法律法规的规定，而不包括另有约定。

三是非货币性资产作价出资的，应当以“公允合理的方式”确定国有资产价值。所谓公允合理的方式主要是指资产评估，因为不仅《公司法》有明确规定对作为出资的非货币财产应当评估作价，而且根据《企业国有资产评估管理暂行办法》（国务院国有资产监督管理委员会令第12号）第六条之规定，以非货币资产对外投资的属于法定评估事项。

四是其他股东未按约定缴纳出资的，国有企业作为一方股东不能放任不管，应当了解情况后采取有效措施防范风险。

一是对参股企业实施差异化管理。重要子企业名录及相关工作机制是国资委对中央企业一项管理举措，地方国资委也有效仿探索，但都限定于国有企业，并不涉及参股企业。这次《暂行办法》首次要求建立重要参股企业名单，并以此为基础，提出国有企业要将没有实际控制力但作为第一大股东以及其他持股比例较高的参股企业纳入其中，探索实施差异化管理。

二是派出人员述职机制。国有企业向参股人员具有勤勉义务，推动参股企业按照公司治理的逻辑、章程开展经营管理，派出人员对参股企业的重大事项要能够及时掌握，对章程重要条款修订、重大担保等事项，应当积极作为，从股东合法权益的角度出发，充分表达国有股东的意见，并且派出人员每年要向派出国有企业述职。

三是加强风险监测和报告。《暂行办法》提出要对参股企业加强运行监测和风险管控，发现异常的要积极应对。当出现影响企业可持续发展的重大风险或重大损失时，参股的国有股东应当及时向同级国有资产监督管理机构报告。

四是控变参不是违背特定义务的法外原因。《暂行办法》明确规定，“产权转让、企业增资导致国有企业失去标的企业实际控制权的，交易完成后标的企业不得继续使用原国有企业的字号、经营资质和特许经营权等无形资产，不得继续以原国有企业名义开展经营活动”。作为参股股东的国有企业有责任通过有效的工作机制或安排，督促参股企业履行相关“剥离”义务。

国有企业参股管理是一项股权投资全生命周期的管理，从决策开始到退出终止。《暂行办法》设定了“参股股权退出管理”专章，既有监管要求性规则，也有引导性规则，主要包括：

一是应退尽退。在对《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》中规定的参股股权退出条件进行补充，增加了要求“退出与国有企业职责定位严重不符且不具备竞争优势、风险较大、经营情况难以掌握的参股投资”，进一步引导国有企业聚焦主责主业，强化风险管控，体现国资委管资本的职能。

二是合规退出。强调参股股权退出的合规性，要严格执行国资监管的有关规定，依法合规履行财务审计、资产评估和产权交易等规范程序，旨在防止参股管理在股权退出环节成为国资监管的盲区，避免发生低价抛售、处置国有股权甚至贪腐犯罪，造成国有资产损失。

三是合理退出。引导国有企业合理、择优选择国有参股股权的退出方式，包括股权转让、股权置换、清算注销等。在此过程中可以充分发挥国有资本投资、运营公司作用，鼓励“专业人干专业事”，可以探索委托管理等措施集中处置低效无效参股股权，加快资产盘活，提升参股股权退出的效率与质量。