国家发改委详解PPP新机制：正抓紧制定特许经营配套文件
政府和社会资本合作（PPP）模式新机制出台后，引起业内人士热议，这关系十几万亿PPP项目市场，也引发一些疑惑。对此，作为PPP新机制实施牵头部门，国家发改委给出回应。
11月10日，国家发展改革委投资司有关负责同志就《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（下称《意见》）答记者问。
此次PPP新机制一大亮点，是最大程度鼓励民营企业参与PPP项目。为此国家发改委出台《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》（下称清单），比如对垃圾固废处理、园区基础设施等9类项目，应由民营企业独资或控股等。
对于鼓励民企参与PPP项目的理由，除了落实中央、国务院决策部署，进一步调动民间投资积极性外，另一个重要考量是回归PPP本源。
上述发改委有关负责人表示，PPP（Public-Private Partnership）直译为公私合作伙伴关系，其中Public指公共部门，Private指私人机构，在我国主要为民营企业和外资企业。我国推进PPP的初衷，主要是借鉴国外经验，在基础设施和公用事业领域引入民间资本和外商投资，提升运营效率和管理水平。为坚持初衷、回归本源，新机制鼓励优先选择民营企业参与。
中国国际工程咨询有限公司研究中心副主任徐成彬表示，近十年来，PPP 模式由于众多国有企业，特别是很多施工类中央企业中标而受到非议。在PPP项目招标或采购实践中，资金或施工实力较强的国有企业，由于更有能力保障工程实体建成并形成当期政绩，更容易被地方政府接受；相反，一些轻资产但专业技术能力很强的民营企业，本应完全有能力为很多PPP项目提供专业化的运营服务，但由于财力、施工资质或工程业绩不及招标文件要求，结果常被边缘化或失去中标机会。
徐成彬表示，我国PPP有时被戏称为Public-Public-Partnership（公-公合作），不仅导致PPP模式的博弈和制衡机制难以发挥作用，也限制了公共投资建设领域的市场化改革，不利于激发民营资本活力。PPP新机制在社会资本准入门槛上重新让一大批具有专业化能力的民营企业进入PPP项目成为可能，对于持续破除市场准入壁垒、全面落实公平竞争政策制度具有重要意义。
也有民企负责人告诉第一财经，前述清单涵盖的项目类别比较少，一共就30项。对于清单外的领域民企是否可以做PPP项目，市场上有不同看法。
对此，上述发改委有关负责人表示，清单采取了不完全列举形式，清单所列领域以外的政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，也要参照清单精神，积极鼓励民营企业参与。另外，清单不是对特许经营行业范围的限定，未在清单中明确的行业领域项目，也可以按照新机制规定采取特许经营模式。
此次清单鼓励民企积极参与PPP项目，那么国企对于清单内的领域项目，何去何从？
上述发改委有关负责人表示，清单规范范围为政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产不属于清单规范范围。
一位PPP专家告诉第一财经，这就澄清了一些地方政府和业界的疑惑，比如国有企业可以更多地参与公共领域存量资产盘活的问题，特许经营范围并非限于文件附件中列举的行业领域。另一位PPP专家称，清单规范范围为PPP新建（含改扩建）项目，意味着存量PPP项目不必按照新机制施行。
此次PPP新机制另一大亮点，是明确新机制聚焦使用者付费项目，全部采取特许经营模式。这也被业内视为PPP将大瘦身，适用项目将大幅减少。
此前PPP项目近九成回报机制都来自政府付费或可行性缺口补助，真正采用使用者付费项目较少，那为何PPP新机制要聚焦使用者付费项目？
发改委有关负责人解释，从国际经验看，政府和社会资本合作（PPP）主要分为基于使用者付费的特许经营（Concession）和基于公共部门（政府）付费的私人融资计划（PFI）两种模式。PFI模式主要在英国实施，但由于多种原因，英国政府已于2018年暂停推行。我国此前推行的以政府付费为主的PPP项目也出现了一些问题，加重了地方政府的财政支出压力。
该负责人接着称，为规范实施政府和社会资本合作新机制，《指导意见》明确，将聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。
但实践中，多位PPP业内人士坦言，新机制下能做到经营收入能够覆盖建设投资和运营成本PPP项目很少，且不一定会采用PPP模式。那么如何能提升民间资本参与PPP积极性？
上述负责人表示，PPP新机制将特许经营期限延长至40年，投资规模大、回报周期长的项目还可以适当延长，允许在项目建设期依法依规接受政府投资支持，明确通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有，这些都有助于提升民间资本参与使用者付费项目的积极性。
一位地方政府人士告诉第一财经，预计此后不少PPP项目会有建设期投资补助，然后运营期可能仍需要一部分财政补助。
PPP新机制下，由于全部采用基于使用者付费特许经营模式，且《意见》还列出了建设—运营—移交（BOT）具体实施方式，那么这些概念之间到底是什么关系？PPP概念是不是从此之后就不存在了？
上述发改委有关负责人称，政府和社会资本合作（PPP）包括基于使用者付费的特许经营和基于政府付费的私人融资计划（PFI）两种主要类型，BOT及其衍生形式则属于上述两种类型的具体实施方式。按照新机制要求，所有基础设施和公用事业领域的政府和社会资本合作项目均须采用基于使用者付费的特许经营模式，具体实施方式主要包括建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）等。
该负责人表示，国家发展改革委将加强宣传解读和政策指导，抓紧制定特许经营配套文件，营造良好制度环境，牵头做好特许经营模式推进工作。
PPP新机制下的项目合规八项要求
近日，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（简称新机制）的通知。PPP促进了我国的经济发展有目共睹，新机制是对未来政府和社会资本合作项目提出新要求，以此指导特许经营能规范运行，行稳致远，基于此，笔者总结出以下PPP新机制下特许经营项目的合规八项要求，以供大家交流。
一、项目类型要求
PPP新机制开宗明义，限定了政府和社会资本合作类型，即只能是有收益性的项目，没有收益的项目不允许采用PPP模式了。有收益性项目主要包括公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等交通项目，物流枢纽、物流园区项目，城镇供水、供气、供热、停车场等市政项目，城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目，具有发电功能的水利项目，体育、旅游公共服务等社会项目，智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目，城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目。同时，新机制也提供了《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》。但是，并未禁止对清单外的项目不能进行政府和社会资本合作，如果，清单外的项目符合要求的话，政府和社会资本也可以进行合作。
二、回报机制要求
新机制意见出台后，政府和社会资本合作的项目不再有政府付费和可行性补贴类型的回报机制，只能采用使用者付费的回报机制，政府方不用承担任何付费责任，也就很好的避免了地方隐性债务增加。项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报。至于可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式均属于违规。王守清老师的观点认为“穿透看也是使用者付费”，并举例，“社会资本特许经营的供水厂所提供的水虽然是卖给控制管网的政府或其国企，但后者最终是卖给老百姓，故穿透看，仍然是使用者付费”；即以付费主体进行区分，如果属于项目最终的付费主体为政府，那显然是违规的，如果付费主体非政府属于消费者，那么就符合PPP新机制要求。
三、参与主体和持股要求
特许经营项目仍需要采取公开招投标的方式选定参与主体，允许社会资本采用联合体的方式投标。从参与主体占股角度，按照不同项目类型分类，第一类，市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；第二类，关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；第三类，少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。PPP新机制按照不同的项目类型进行限定了不同的持股比例。同时，还明确了外商业可以参与政府和社会资本合作项目。
特许经营者及其投融资、建设责任原则上不得调整，确需调整的应重新履行特许经营者选择程序，也就是仍需要重新进行招标投标。
四、特许经营实施方案要求
新机制下，实施机构仍应编制可行性报告，组织专家论证，在审核特许经营方案时，要同步开展特许经营模式可行性论证，必要时可委托专业咨询机构评估，即要可行性研究报告和特许经营模式可行性论证同步进行，缺一不可。由于特许经营项目回报机制均为使用者付费，没有政府支出责任，因此，特许经营项目不再要求做物有所值评价和财政承受能力论证。
关于项目内容变更，按照要求履行项目调整程序，完成审批、核准或备案手续的项目如发生变更建设地点、调整主要建设内容、调整建设标准等重大情形，应报请原审批、核准机关重新履行项目审核程序，必要时应重新开展特许经营模式可行性论证和特许经营方案审核工作。何为重大情形以及非重大情形也就是一般情形下，是否还要履行项目程序，仍需进一步政策明确。
五、特许经营合作协议要求
政府和社会资本合作项目均签署特许经营协议，不再有PPP协议，特许经营协议可以约定不得超过40年，特殊项目还可以期限更长。特许经营协议包括以下内容，项目实施范围、产出（服务）质量和标准、投资收益获得方式、项目风险管控、协议变更、特许经营期限等内容，约定双方的权利、义务和责任。
特许协议的变更，如确需变更协议内容，协议当事人应在协商一致的基础上依法签订补充协议。
关于特许经营协议提前终止，按照协议约定依法依规做好移交和退出工作。笔者处理了多起PPP争议，发现移交和退出条款是在以前PPP协议中的不具有操作性，导致退出不顺畅，因此，建议在签署特许经营协议时应予以重视。
六、运营要求
特许经营项目依然需要进行运营绩效考核评价，由实施机构牵头定期开展项目运营评价，此处我们认为可以参照以前PPP项目绩效考核办法。PPP新机制下，政府会进行付费补贴运营，我们认为可能会按照绩效考核结果进行补贴，因此，建议特许经营者应依法依规认真对待绩效考核，无论是绩效考核方案还是绩效考核评价标准。
七、争议解决方式
发改委和财政部对特许经营项目争议解决方式，按照争议性质区别对待观点，即如果属于权利义务之间的纠纷，可以通过仲裁、民事诉讼解决，如果涉及行政许可、授权等争议，可以采用行政复议、行政诉讼解决。但是，由于最高人民法院行政协议司法解释的规定，特许经营协议属于行政诉讼受案范围，因此，即便协议争议性质属于民事争议，如签订协议的名称是“特许经营协议”，法院大概率会把纠纷归于行政诉讼。
八、特许经营项目常态化信息披露要求
特许经营项目需要阳光运行，新机制要求项目实施机构需在全国投资项目在线审批监管平台进行信息披露，披露内容的包括应将项目建设内容、特许经营中标结果、特许经营协议主要内容、公共产品和公共服务标准、运营考核结果等非涉密信息。
披露的周期，仍是按照原PPP项目的要求按季度、年度披露，披露内容为项目每季度运营情况、经审计的年度财务报表等信息，但是披露主体为特许经营者，披露方式需要进一步细化。从上述可知，PPP新机制提出了实施机构和特许经营者双披露的要求，这也是一重大变化，同时，披露的内容也不同，因此，双披露情形下，各方应严格履行自己的披露义务。
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李士宗专家特别提醒PPP从业者近期应该主要关注以下三点：
一是：高度关注PPP清理核查和整改等阶段性和收尾性工作。尽快梳理各自项目情况和合同协议，搞清楚各自项目存在哪些问题、隐患以及问题的种类，按照发改、财政、审计等有关部门的具体要求，包括国办分类处理的意见要求，制定相应的、具体的整改方案和应对措施,尽量合法、合规、合理、妥善地处理相关问题。
二是：学好文件、做好沟通。学习好、理解好“PPP新机制”（国办函【2023】115号文件），包括国家发改委“就《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》答记者问”原文全文，切勿人云亦云，重要的是最好直接与项目甲方、政府有关部门直接做好沟通，尤其是文件中暂时尚未完全说清、说透、说细的事项、要求等，后续发改委等PPP有关部门会陆续制定、修订、出台新的一系列的更新、配套文件。对暂时不清楚的问题，一切以文件和主管部门官方解释为准。
三是：抓住时间窗口，做好项目整体处置谈判工作。目前的情况基本属于国家有关政策的重大变更，政府方面多因地方财力较紧或者对个别项目不太满意等原因，希望对项目进行认真整改，包括考虑对项目进行整体处理。社会资本方多因前期投资较大、回款较慢、个别手续（包括土地、审计、结算、竣工验收、项目质量、部分变更、绩效考核）等存在瑕疵或争议，也想对项目做出部分或整体考虑。如此一来，就形成了一个甲乙双方都想就项目、合同进行“再谈判”的时间窗口，以此对项目部分或者整体做一个“了断”。所以，利用窗口、组织专班，学好政策、细研合同、梳理项目、搞清问题、想好目标、制定方案、谈出结果、签订补充协议，是当前和今后一个时期的要紧事。
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