35号文的约束对象主要为地方国有企业，将地方国有企业分为三类：地方政府融资平台、参照地方政府平台管理的国有企业（针对新设平台）、普通国有企业。为了严控新增地方政府隐性债务，融资平台严禁新增融资，只能借新还旧；为了严控债务规模，12个高风险省份的参照平台管理的地方国企严禁新增融资，只能借新还旧；12个高风险省份以外的参照平台管理的地方国企以及市场化运作的普通国有企业可以新增融资。

同时，通过央行流动性支持、省级平台发债等等方式在十四五期间力保城投标准债兑付；所有的非标融资（信托贷款、私募基金、明股实债、供应链金金融等）要求金融机构配合展期降息。

宏观层面，以省为单位，债务规模不能超过 GDP 规模、债券增速不能超过当地社会融资增速，确保政府债务规模与社会经济发展体量与增速保持一致。统筹运用特殊再融资券和地方政府债券用于偿还工程款。

35 号文核心目标在于规避因政府平台新增隐性债务和化解存量隐性和显性债务，扼制地方政府通过其平台公司无序增加杠杆性投资，市场化、经营性以及依靠地方国企自身偿还的债务不在文件约束范畴内。

47号文约束对象为地方政府以及政府投资项目，明确界定了12个债务高风险重点省份：天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏。重点省份的共同特点就是政府债务率水平较高或者债务余额或增长率与GDP、社融增速偏离程度较大，存在较大兑付风险。财政部从2019年起对各地隐性债务和法定限额内政府债务的风险情况进行评估，债务率的计算口径为（地方政府债务余额+隐性债务）/综合财力，综合财力指财政四本账。财政部根据债务率数据，将债务风险分为红（债务率>=300%）、橙（200%<=债务率<300%）、黄（120%<=债务率<200%）、绿（债务率<120%）4个等级，风险依次由高到低。

笔者认为，本次35号文与47号文提及的政府债务并非单指政府发行的一般债或专项债，融资平台的存量债务、城投债、城投非标业务等均被纳入地方政府债务统计范畴。

47号同时针对在建政府投资项目属于禁止范畴的，提出了规范清理的要求，明确重点省份债务风险降至中低水平后方可向国务院报批调整投资政策。

结合上述对两个文件内涵的梳理，结合政府财政、政府投资、特许经营、隐性债务等领域的相关政策逻辑，两个文件对基建领域的影响大致如下：

1. 47号文约束的是政府投资项目的领域，按照《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》，政府投资项目主要是指政府以直接投资和注入资本金两种方式实施的基础设施项目。企业投资立项，政府以投资补助、贷款贴息等方式运用财政资金予以补贴的项目并不在约束范畴，比如地方政府发起的特许经营项目。完全市场化实施的经营性基础设施项目（虽然很少），实施主体即使是地方国企，也不在禁止范畴，比如EOD项目、智慧交通、城乡供水等。

2.35号文可理解为47号文的延伸和配套，在47号文约束了政府投资领域后，通过37号文来避免无法通过政府立项的项目转嫁地方平台实施，即不存在自平衡属性的政府具有投资责任的项目，如果纳入禁止范畴，无论实施主体是谁，都不允许实施，如果市场化主体捐建或无偿建设的，可以除外。

3. 工程企业在本轮债务化解浪潮中，要抢抓特殊再融资债等化存工具，积极争取存量的政府或城投应付账款的清收，腾挪资金投入到特许经营、EOD或国家重大项目中去。

4. 工程企业要做好上下游产业链的延伸或互动，运用投建营一体化的能力运作和包装项目，要将未来地方财政的增量与地方国企（非平台）的综合实力统筹考虑，在片区开发、三大工程、存量资产盘活等领域，与地方国企深度合作，“风物长宜放眼量”，避免短视，聚焦产业和运营，共谋地方经济体量和发展质量的增长。

5. 将PPP新机制、EOD新规、三大工程与35和47号文统筹运营和理解，抓住文件核心和内涵，在确保不恶化地方政府债务率水平、不增加政府隐性债务两个前提下，去谋划和包装项目。