2024年12月25日，国务院办公厅发布了《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号），积极推进地方政府专项债发行工作,提出了一系列针对政府专项债券现行管理机制的优化完善意见。专项债扩容，意味着政府融资的“正门”常态化开放，专项债作为稳定固定资产投资的压舱石作用越加重要。

专项债扩容其中重要一项内容就是将专项债用作项目资本金的范围更广，如信息技术、新材料、数字经济等相关产业基础设施和基础设施智能化改造等领域被纳入。专项债作为项目资本金，吸引更多的社会资本和金融机构资金投入到基础设施项目中，发挥了资金的杠杆撬动作用，提高了资金的使用效率和项目的整体融资能力，实现了财政资金的放大效应，同时也为社会资本参与基础设施建设提供了更多机会，进一步丰富了基础设施融资的来源。

专项债可作为建设项目资本金最早依据为中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于做好地方政府专项债券发行和项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号），该文件首次提出“允许专项债券作为重大项目资本金，符合条件的，可以作为项目资本金使用”。该文件于2019年发布，当时仅铁路、高速公路、电力供应和燃气供应等4个领域被列为可作为专项债募集资金支持的领域。

此后，专项债券用作资本金的范围在过往政策基础上逐步扩展和明确，直至2024年国办发〔2024〕52号文件发布前，可以专项债募集资金作为项目资本金的行业已达到17个领域。《意见》的发布，使得可以专项债募集资金用作项目资本金的行业范围得到了显著扩大到22个领域。

按照时间顺序，专项债用作项目资本金的几个文件如下：

1996年8月。国务院《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发［1996］35号）提出：投资项目资本金，是指在投资项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务；投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回。并指出：资项目资本金可以用货币出资，也可以用实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资。对作为资本金的实物、工业产权、非专利技术、土地使用权，必须经过有资格的资产评估机构依照法律、法规评估作价，不得高估或低估。以工业产权、非专利技术作价出资的比例不得超过投资项目资本金总额的20% ，国家对采用高新技术成果有特别规定的除外。

2019年12月，国务院印发《关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26号）提出，投资项目资本金制度是我国投资管理中应当坚持和不断完善的基本制度。加强项目资本金核算管理为重点进行制度完善。明确了“项目资本金是非债务性资金”这一本质属性。其中，对港口、沿海及内河航运项目，项目最低资本金比例由25%下调为20%。同时，对其他补短板领域的基础设施项目，在达到合理收益水平和较强偿债能力的前提下，允许对项目最低资本金比例按照不超过5个百分点的幅度下浮。

除了上述国务院资本金管理通知外，2019年6月10日，中央两办《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）明确了专项债券作为项目资本金的使用范围和条件。《通知》明确，不得超越项目收益实际水平过度融资，要求地方政府将专项债券严格落实到实体政府投资项目，不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，避免层层嵌套、层层放大杠杆。

2024年12月25日，国办印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号），提出实行专项债券投向领域“负面清单”管理、扩大专项债券用作项目资本金范围等17条措施。将信息技术、新材料、生物制造、数字经济、低空经济、量子科技、生命科学、商业航天、北斗等新兴产业基础设施，算力设备及辅助设备基础设施，高速公路、机场等传统基础设施安全性、智能化改造，以及卫生健康、养老托育、省级产业园区基础设施等纳入专项债券用作项目资本金范围。提高专项债券用作项目资本金的比例，以省份为单位，可用作项目资本金的专项债券规模上限由该省份用于项目建设专项债券规模的25%提高至30%。

2025年将“货运综合枢纽”“卫生健康”“养老托育”“城市更新”“新型基础设施”等多个领域纳入专项债券用作项目资本金的范围，从上年的17个领域增加至22个领域，更进一步地发挥专项债券的驱动作用。

首先，《意见》将货运综合枢纽纳入专项债券用作项目资本金的范围，是对交通运输基础设施建设的进一步支持。通过专项债券资金的支持，可以加快货运综合枢纽的建设和升级，提升物流效率，促进区域经济的发展

其次，卫生健康、养老托育领域的纳入，是社会事业项目首次被纳入资本金范围。这一举措为医院、养老机构等项目提供了资金支持，有助于提升公共卫生服务水平，缓解社会养老压力，促进社会事业的发展。

第三，省级产业园区基础设施的纳入，大幅提高了产业园区可申请专项债作资本金的数量。这不仅促进了产业集聚和经济发展，还提升了省级产业园区的基础设施水平，推动区域经济高质量协调发展。

第四，城市更新概念的引入，将棚户区改造、城中村改造、城镇老旧小区改造等纳入城市更新范畴。值得一提的是，2014年-2018年期间作为三大标准化专项债券项目之一的棚户区改造项目在2019年后曾被严格限制：2020年，棚改项目被纳入保障性安居工程范围内，主要支持在建收尾项目，适度支持新开工项目；2022年，高风险地区棚改新开工项目被纳入负面清单，禁止使用专项债券资金。与此相关的城中村改造项目在此背景下也受到一定限制。此番《意见》将棚户区改造、城中村改造项目纳入城市更新范畴，意味着棚改项目在专项债券支持范围内的全面放开，也延续了2024年7月国务院《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》以及2024年11月住房城乡建设部、财政部确立的对城中村改造项目的支持政策。

第五，包括云计算、数据中心在内的新型基础设施的增加，促进了传统产业的数字化改造，经济发展的质量和效益得到了质的提升。

第六，涵盖信息技术、新材料等领域的前瞻性、战略性新兴产业基础设施鼓励，为促进产业创新升级、促进新型生产力发展提供了资金支持。

具体而言，《意见》在专项债券用作项目资本金范围方面实行“正面清单”管理，以下为“2024年地方专项债券可用作资本金的行业”与《意见》规定的“地方专项债券可用作资本金的行业”对比表：

综上所述，专项债用作资本金的政策是一项重要的财政政策工具，对于加强基础设施投资、促进经济发展具有重要意义。然而，在使用过程中也需严格遵守相关政策规定并加强风险防控和绩效管理。