“十五五”期间是城投公司改革转型的最关键时期。改革转型、打造“创新领先、功能突出、治理高效、充满活力”的现代新国企是根本目标。

这既是建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制的必然要求，也是深化国资国企改革的必然要求，更是城投公司自身生存发展的必然要求。

但战略要求很清晰，但实现起来却极其艰难。当前及“十五五”期间，城投公司面临着战略困局，短期、中期、长期都面临巨大挑战。

从短期看，债务风险是管控焦点。随着隐性债务化解工作落地实施，更严峻的经营性债务化解和新增融资问题更为凸显，原有融资模式难以为继，造血能力杯水车薪，资金大部分都投入还本付息，新增业务投入难以保障，投入不足则发展乏力、透支未来。

从中期看，业务转型是经营核心。但城投公司长期是政府工具，缺乏市场化能力，存在明显的资源依赖和能力短板，政策要求和市场规律存在错配，依赖政策性资金和政府补贴，资产沉淀率高、产业运营能力低，既缺乏经验能力和队伍，业务多而杂、经营效益效率低，无法实现提高内生造血能力的目的，甚至成为利润黑洞，业务转型极其艰难。

从长期看，机制改革是关键。城投公司的根本短板是体制机制僵化。存在创新活力要求与体制机制束缚的巨大矛盾。无论是企业的决策机制、目标机制、选人用人机制、酬激励机制、竞争淘汰机制都与市场化的要求存在着巨大的落差。决策效率低、组织活力低、队伍动力低问题突出。

短期、中期、长期三层次目标让城投公司陷入了“不可能三角”，很难兼顾。这是城投公司传统模式和新要求之间的结构性矛盾。一方面，城投公司在短期偿债、业务发展、机制改革三个层面存在矛盾。短期偿债、长期改革都需要投入，但是这对于业务稳定性和成长性提出了巨大的挑战，难以同时满足偿债和改革投入，三层面目标难以兼顾。另一方面，城投公司在政策合规性、市场化、公益性三个层面存在着矛盾。政策合规要求融资要统筹成本和偿债能力，公益性要求承担社会责任，项目收益率偏低，但市场化又要强化经济效益考核，三大目标也难以兼顾。

显然，“十五五”期间，城投公司要“戴着镣铐跳舞”，在政策约束与市场规律之间寻找平衡点，通过系统性改革与创新突破，在多重约束中寻找动态平衡，实现“三角平衡”，成功实现战略破局。

战略破局的关键是什么？不是简单的“以时间换空间”，而是“以时间换空间”、“以能力换空间”、“以机制换空间”的三重叠加，短期做好债务管理，通过债务展期置换、资产盘活等方式稳住流动性，争取转型窗口期；中期则抓好业务调整，拓展新赛道，构建“经营性现金流+资本运作能力”的可持续发展模式；长期则狠抓体制机制改革，重塑核心竞争力。

这样，城投公司就可以逐步摆脱资源及政策依赖，构建政策资源→资产盘活→业务运营→产业投资→资本运作”的内生增长机制，打造正向循环的成长飞轮。

城投公司的战略破局、打造成长飞轮则需要解决三大战略问题：如何从资源依赖转型为市场生存、如何从区域深耕走向全国突围、如何从防风化债加快改革转型。

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破局一：如何从资源依赖转向市场生存

对城投公司来说，资源是根基，是打造成长飞轮的初始驱动力，关键在于将资源的比较优势转化为城投公司可循环、可复制的能力优势，从而实现从资源依赖向市场生存的转型。

因此城投公司要善于利用资源禀赋这个比较优势，但决不能形成对资源红利的单一依赖。为此，城投公司要做到以下两点：

第一，资源的全面整合与争夺。对城投公司来说，资源的比较优势是形成市场化能力的基础。因此，要着眼于本地资源的整合与区域外资源的争夺作为重中之重。

一是加强本地具备比较优势的特色资源整合。对本地的支柱产业、特色产业、具备差异化的资源禀赋（如文旅资源、自然资源等）进行识别与聚焦，围绕特色资源深耕，加强产品研发和市场拓展。

二是本地土地、厂房等闲置资源的整合。全面梳理本地的存量国有资产，分门别类进行分析与整合，并结合产业发展和业务拓展的需要进行针对性开发与盘活。

三是加强政策资源的整合。深入研究国家财政、金融政策及产业政策，加强政企协同，聚焦政策鼓励支持领域，如城市更新、智慧城市、战略性新兴产业、未来产业、现代服务业等方面，加强争取专项债、产业基金等资源。

四是加强区域外资源的争夺。围绕区域及城投公司发展需求，聚焦稀缺的技术、资本、人才、自然资源等争夺，加快“走出去”的步伐，创新机制、与优秀合作伙伴合作，争夺区域外资源“为我所用”。

第二，资源的市场化经营。对城投公司来说，将资源的比较优势和先发优势转变为能力优势与后发优势是核心。因此，围绕资源的市场化经营和价值变现，要加强市场化经营：

一是产品化经营。资源的业务化、业务的产品化是关键。要将资源变产品，围绕市场需求强化产品策划、组合、生产、推广、销售、服务能力，以产品为基础塑造品牌，以品牌打造市场化竞争能力，如农业品牌、文旅品牌、园区服务品牌等。

二是协同化运作。要摆脱单一环节盈利的模式，加强商业模式创新，推动数字化转型，着眼于区域产业链的价值变现进行资源经营，同时着眼于集团内部各业务之间的协同进行资源的市场化配置与经营。

三是资本化改造。要将存量资产以资本盘活，实现资本活化。创新闲置土地、厂房等资源的盘活机制，推动存量资产证券化，以专项债资金作为资本金撬动社会资本，通过股权多元化、混合所有制改革引入优秀央国企、民营企业等。

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破局二：如何从区域深耕转向全国突围

区域资源和财力的约束是城投公司必然要面对的挑战。作为区域基础设施投资建设、运营的主体，城投公司天然是区域性主体，因此也必然面临着区域化与全国化甚至全球化发展的平衡问题。

显然，要不要深耕区域不是问题，不深耕区域才是问题。但要不要全国化发展则有争议，这跟地方政府和城投公司的内在需求似乎相冲突。但无论如何，城投公司全国化发展都是必然的需求，这需要城投公司平衡区域化和全国化发展的关系。对此，城投公司要注意以下两点：

第一，如何深耕区域。深耕区域不是在本地躺平。实际上现在资源的争夺早就全国化开展了，如城市公用事业、停车场、新能源、环保等。因此，深耕区域是尽量在区域形成护城河和竞争壁垒，

一是模式创新。聚焦城市更新、产业转型、公共服务、资源开发等领域，对业务进行分类管理，与地方政府、企业、市民结成价值共同体，围绕上述三方需求挖掘业务场景，创新业务模式，提升服务品质，提高价值创造能力。

二是业务集成。聚焦主功能明确在区域中的核心赛道，加快“两非两资”剥离，构建平台化+专业化的业务集成模式，构建现代化的全产业链集成服务平台、全功能城市服务平台、全生命周期资本运作平台、全过程数智化赋能平台，推动业务横向整合与纵向延伸，打造跨业务集成和协同体系。

三是数智赋能。对于城投公司来说，要充分发挥政企协同的优势加快布局智慧城市、智慧园区，开发运维数智化平台，同时加快推动对传统产业、企业的数智化赋能，并形成数字化资产运维能力。

第二，如何全国突围。全国化发展必须要做好系统设计。城投公司全国化一方面是引进来（如引入区域外优质的资本、技术、人才等），另一方面则是走出去，本质是本地能力全国化变现，获取的是全国化的市场，必然要面临着市场化竞争，如何突围是巨大的挑战。

一是推动区域产业全国化。城投公司要在链接特色产业与全国市场甚至全球市场上起到战略作用，不仅要在产业生态打造、产业配套上下功夫，更要在品牌建设、营销体系建设上起到引领作用，打通“大产业”走向"大市场“的最后一公里。比如打造区域公共农业产品品牌、文旅品牌，通过展会等方式进行研发生产企业与市场端对接等。

二是推动优势业务全国化。城投公司要打造自己的拳头业务，并将拳头业务推广复制到全国，实现自身业务的全国化发展。为此，城投公司应以轻资产模式为主、重资产模式为辅拓展全国市场。轻资产模式是以代建、园区运营、专业服务、数字化平台等方式实现跨区域发展。重资产模式则审慎选择产业园区投资、环保业务投资开发等。

三是资本运作全国化。城投公司要大力提升全国化资本运作能力，在债券发行、境外融资等方面创新模式。同时深入研究、探索的产业投资、跨区域并购等方式，包括收购上市公司、参股关联性较强的企业，通过资本招商模式整合区域外产业资源等。

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破局三：如何从防风化债转向改革转型

城投公司最大的现实压力来自于还本付息的债务，既要守住存量债务风险防范的红线，又要考虑新增融资带来的债务问题，这需要城投公司源源不断资金供给确保流动性，也就导致了城投公司更多是以融资为导向而非发展为导向，往往重融资轻经营、重短期轻长期，长期的体制机制障碍难以破除，走一步看一步，发展缺乏真正的动力。

体制机制改革恰恰是城投公司能够防风化债的关键所在，是地方政府和城投公司都必须要面对的根本问题。要直接面问题，敢于打破不合时宜的体制机制障碍，推动城投公司的公司治理、经营机制、管理模式的创新改革，以新型的市场化经营机制促进城投公司防风化债工作的有效落地。

为此，城投公司要聚焦政企分开、组织活力、队伍动力三大工作开展体制机制改革工作：

第一，推动政企分开。现实中城投公司的股东、监管方、主要客户都是地方政府时，城投公司的独立市场地位很难保障，自主经营空间被压缩、市场化业务拓展难、盈利难也就不难理解。因此，构建新型的政企关系是重塑城投公司功能、推动城投公司改革转型的基础。

一是理清职能边界。应该由地方政府承担的社会责任和公益性项目应该由政府直接承担，不能让城投公司承担过多的社会职能，政策性任务应该通过政府购买服务等方式明确地方政府的责任，减少不当的行政干预，让城投公司聚焦企业职能和市场化业务上聚力发展。

二是加快国资监管改革。推动建立管资本的国资监管机制，动态修订完善国资监管权责清单、授权放权清单，严格清单式管理，将应由企业自主决策的事项交还给企业，确保管理既不缺位也不越位。同时，推动出资人监督与党内监督、纪检监察、巡视监督、审计监督等各类监督方式的有机融合与协调联动。

三是建立市场化交易机制。地方政府与城投公司建立新型市场化关系，在招商政策兑现、企业服务价格、资产定价等方面建立市场化交易机制，防止以行政命令干预市场化行为。地方政府严格限制对城投公司的直接政府补贴比例，支持城投公司产业化转型。地方政府以市场化方式推动城投公司在土地、特许经营权方面的市场化运营。

第二，释放组织活力。传统的行政化、科层制组织模式完全不适应城投公司市场化发展的需求，存在着组织臃肿、层级过多、流程冗长、协同困难等问题，导致组织活力不足。为此，城投公司应以业务为核心，加快优化调整组织架构，释放组织活力。

一是创新组织模式。加快组织变革，如“管委会+公司”改革、项目制、揭榜挂帅等矩阵组织创新等。推动组织架构重构，以价值创造能力为核心、以业务为导向设立专业化事业部（子公司、二级产业集团等），打破传统组织束缚，划小经营单位，推动总部与事业部的分工协作，强化事业部的经营责任，推动资源、队伍向业务一线下沉。

二是提高组织效率。建立以岗位为基础的现代组织管理体系建设，明确岗位任职资格与素质模型。精减各类职能部门，减少管理层次，控制管理幅度。严格控制管理干部、总部人员、职能管理人员的比例与职数。优化完善业务流程、管理制度及规范，确保管理体系信息通畅、运转高效、监控有力。

三是增强组织协同。打破部门壁垒、强化多方协同。加强集团总部的战略引领、目标管理、预算管理、文化整合能力建设，加强战略解码确保目标层层分解转化，强化部门共同目标的承担与任务协同，以数智化搭建工作协同与数据共享平台。

第三，激发队伍动力。队伍动力是城投公司改革转型的引擎。打造专业化、职业化、市场化的人才队伍是保障城投公司“十五五”规划落地的核心工程。因此，城投公司亟需建立市场化的人才选育用留机制。

一是结构优化。城投公司要建立人才盘点机制，全面掌握人才需求与供给数据，精准把握各类人才状态。要抓好人才梯队建设，大力推动专业人才培养与引进。加强政策创新，顺畅地方政府和城投公司的人才交流机制，推动人才双向流动。加快建立市场化选人用人机制改革，优化招聘流程，以绿色通道等人才引进创新模式提高人才对业务的匹配度。

二是能力升级。推动队伍的素质能力提升，推动城投公司从经验驱动向学习型组织转型。广泛整合公司内外部资源搭建统一的数智化学习平台。聚焦素质与能力提升开发专项能力提升计划项目，建立能力提升—工作实践—效果反馈—改善提高的良性循环。

三是动力机制创新。推动建立市场化的激励约束机制和竞争淘汰机制。深化工资决定机制改革，建立以按劳分配为主、效率优先、兼顾公平的薪酬体系，以经营业绩考核为核心、以价值创造为基础打破平均主义大锅饭，并以共创共享为导向创新探索超额利润分享等中长期激励方式。