“十四五”期间，强监管政策推动城投公司整体上从一路狂飙急刹车，进入到战略收缩阶段。因此，整体上城投公司要么被动、要么主动，很多进入了缩表、盘活资产的战略防御模式，生存压力巨大。

当前是“十五五”的战略谋划期。进入到“十五五”期间，如何判断城投公司的发展环境，城投公司是继续收缩，还是开始扩张？是采取防御战略，还是进攻战略？这恐怕是“十五五”规划要想清楚的。

一味收缩就是消极防御。防御的重点是建立债务安全垫，维持现金流不断裂、债务不爆雷。这决定了城投公司的生死。在强监管政策下，加快资产去化、剥离业务等都是必要的动作。但如果一味收缩，资产债务同步减少，缩表卓有成效，但业务越来越萎缩，价值越来越小，最终将掉队甚至被淘汰。

一味扩张就是盲目进攻。进攻的重点是转型升级、主动求变，改善发展模式、业务结构，建立内生造血能力，修复现金流和利润。但如果不顾债务风险、不顾实际情况和自身的资源能力，大肆扩张、蒙眼狂奔，继续走老路，显然是主动求死，结局可想而知。

“十五五”期间将是城投公司的加速分化期。这也必然要求城投公司加快改革转型。转型的实质是平衡收缩和扩张的关系，摆脱负债驱动资产的传统发展模式，避免陷入“规模越大风险越高可持续性越弱”的发展陷阱，转向业务驱动资产、资产驱动利润的发展模式，加快市场化、产业化转型，具备造血能力、可持续发展能力。

显然，“十五五”期间“求大”没有意义，“变健康”才是正道。这也就意味着，城投公司在“十五五”期间要在防御和进攻之间寻找自己的平衡点，用积极防御和主动进攻打开“十五五”发展的新局面。

01

城投公司如何积极防御

“十五五”期间大部分城投公司仍然面对严峻的债务压力和生存压力，尤其是城投公司的债务与地方政府的债务统筹考虑时，面临着财力下滑和复杂的经济形势，自身的财务状况不佳、应收款、应付款、往来款等结构失衡，压力更是凸显。

因此，积极防御的基本目标是确保正常的现金流不断裂、债务不爆雷，这是生存的红线，也是一切发展的基础。积极防御不能消极等待、被动求救，其核心策略就是积极调整、断臂求生，以空间换时间，以局部换整体，以退为进保生存。

显然，债务重组是积极防御的基础。要优化债务结构，通过债务展期、利息减免等多种方式实现债务重组，以时间换空间，减轻偿债压力，有效防控债务风险。同时，积极防御要在以下三个方面下功夫：

第一，融资优化。

一是推动产业化转型和信用体系的重构，提升信用评级，打造AA、AA+等高信用等级的主体，突破发债的借新还旧限制。同时，积极探索创新融资工具，例如供应链融资、美元债等，以拓宽融资渠道。

二是把握政策红利带来的资金支持。密切关注国家战略和政策导向，积极争取专项债、预算内资金等支持，例如围绕城市三大工程等优质项目进行项目对接，确保资金的有效利用。

三是积极探索多元化的股权融资方式。股权融资有助于降低负债，对突破债务困境具有重要意义。可以考虑IPO上市、并购、ABS及公募REITs、股权多元化、产业基金、夹层融资、可转债等多种途径。

第二，资产盘活。

一是盘活城投公司的存量资产。城投公司根据存量资产的实际情况灵活采取不同方式进行盘活。如资产升级改造、盘活存量和改扩建有机结合、政府和社会资本合作（PPP）、公募REITs、产权交易、并购重组、不良资产收购处置等多种方式盘活存量资产。

二是盘活政府的存量资产。要准确把握、区分经营性资产，对政府可注入的土地等资产、特许经营权等，通过市场化机制解决资产注入及资产的盘活利用问题。

三是盘活社会的存量资产。包括存量闲置土地、企业因经营不善等原因造成的闲置土地、厂房等、经营困难的企业股权等低效闲置资产、不良资产可以通过市场化方式进行盘活。

第三，组织变革。

一是公司重组整合。推动区域内平台公司数量压降、重组整合，充分考虑老平台的化债需要和新增融资需要统筹设置平台公司数量。平台公司内部则采取集团化发展模式，做优业务结构，“一企一业”落实主业，做强业务能力，夯实经营业绩目标及考核体系。

二是严控组织规模。严控组织规模，降本增效。严格控制子公司数量，清理壳公司、长期亏损公司、没有战略价值的公司。严控公司层级，原则上不设四级公司。严格内设部门、岗位、编制设置，严控集团总部编制，严控领导班子职数和中层干部比例。

三是激发组织活力。按照业务需求，以利润中心为基础划小经营单位，灵活采取事业部、内部市场化、矩阵式小组等多种组织方式推动建立“权责合一、资源下沉、业务聚焦、专业经营”的组织模式，提高反应速度和资源配置能力。

02

城投公司如何主动进攻

“十五五”期间是城投公司转型发展的战略机遇期。通过把握机会，城投公司要以改革为动力，从地方融资工具转型为市场化主体，具备造血能力和可持续发展能力。

因此，主动进攻的基本目标是实现可持续发展，解决融资依赖问题，突破债务困境，这是城投公司赢得未来、确立对区域新功能、新机制的关键。当然，主动进攻不是四处开花、盲目跨界，做不擅长、没积累的领域，其核心策略就是以改革为动力，以市场化、产业化为目标，积极创新、立足比较优势、建立后发优势，成为核心功能突出、竞争力强的现代新国企。

主动进攻是在四个方面下功夫：

第一，经营模式创新。

一是资产模式。从传统的基础设施投资建设、资产重的模式向运营服务、品牌为主的轻资产模式转型，在园区运营、物业、停车等服务领域推进品牌化，加强轻资产的打造与输出。

二是资源模式。从传统的依赖土地、房产、政府的“四资”资源经营模式向产业要素（技术、人才、资本）经营、市场要素经营（客户、渠道、供应链等）模式转型，强化资源的整合与市场化开发。

三是产业链模式。立足区域特色产业、主导产业、战略性新兴产业、未来产业的布局与转型升级，以产业价值链和产业生态圈经营为核心重塑商业模式，在技术创新、产业引领上发挥作用，成为产业生态的共建共享者。

四是资本模式创新。要从传统的融资模式向以产业资本、产融结合模式的现代资本运作模式转型，建立业务和资本的良性互动，善于利用资本作为工具提高经营效能，提高市场化资本运作能力，整合资本要素。

第二，业务模式创新。

一是选择业务方向。从整体上看，城投公司要转型为市场化的主体，从传统的功能单一的融资平台向现代化的经营实体转型，从传统基础设施建设领域向产业转型。但在业务上是成为城市综合运营服务商，还是产业投资运营服务商，还是专业的公用事业运营服务商等，则需要根据区域资源禀赋、出资人要求、自身资源与能力选择。

二是创新业务领域。城投公司业务创新不要“出圈”，不要贸然进入需要持续补贴或超出公司能力圈的领域。但同时，城投公司也不能保守，可以在产业发展（园区运营、物业服务、人才服务、技术交易、创新创业服务等）、绿色发展（绿色建材、水环境修复、垃圾处理、碳资产开发等）、新基建（智慧城市、数字经济、工业互联网、数智化转型等）、城市服务（城市更新、社区嵌入式服务等）。

三是优化业务结构。剥离非主业、非优势业务，控制投资方向，避免无效投资、低效投资，对公益性业务和项目要明确业务属性及发展策略。对非核心业务可以采取外包、混合所有制改革等方式降低成本、控制业务风险。

第三，现代企业制度创新。

一是加快建立政企分开的新型政企关系，推动国资监管体制改革，按照新公司法和《中共中央办公厅 国务院办公厅关于完善中国特色现代企业制度的意见》的要求，规范股东与所出资企业的权责界面，动态调整国资监管权责清单、授权放权清单等，推动国有企业自主经营，在推动自主创新、支撑产业升级、履行社会责任等作用充分发挥。

二是完善公司治理结构，提高公司治理效能。加快建立健全权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的公司治理机制。坚持和加强党对国有企业的领导，发挥把方向、管大局、保落实的领导作用。董事会发挥定战略、作决策、防风险的作用，推动董事会配齐建强，加强外部董事管理。经理层发挥谋经营、抓落实、强管理的作用，全面推进任期制和契约化管理。

三是加强制度建设。全面加强公司的经营管理制度建设，在投资、融资、项目建设、合同管理、财务管理等方面加强建设，推进制度的体系化、标准化、流程化、信息化，一方面立足合规性，全面梳理现有的制度、流程、规范。另一方面则着眼于业务的支撑性，全面优化制度、精简流程，减少环节、提高制度的适配性。

第四，人才发展机制创新。

一是市场化人才选聘。聚焦城投公司转型发展对人才的需求，全面梳理现有的人才引进、招聘渠道、流程，在确保合规性的基础上，探索坚持党管干部、党管人才原则与发挥市场机制作用相结合的有效模式，拓展新渠道、新模式，创新人才筛选、评估的新方式、新工具，压缩人才引进流程，提高人才引进的效率。

二是激励约束机制。深入推进薪酬分配制度改革，建立“强激励硬约束”的机制，打破平均主义大锅饭，建立岗位绩效工资制，推行全员绩效考核，以”共创共享“原则创新中长期激励方式，建立市场化薪酬体系，实现“收入能增能减”的有效激励制度。

三是人才竞争淘汰机制。推动“干部能上能下、员工能进能出”，建立人才纵向、横向流动体系，打通人才内部市场与外部市场，夯实压力、激发动力、推动人才结构优化。探索目标机制、授权机制、动力机制、压力机制、竞争淘汰机制五位一体的新型经营责任制。，激发队伍活力。全面实施竞聘上岗，普遍推行末等调整和不胜任退出制度，激发队伍活力。