2025年6月6日，国务院国资委印发了《中央企业发展规划管理办法》（以下简称办法》，这是2004年国务院国资委发布《中央企业发展战略和规划管理办法》（国务院国资委令 第10号）以来对中央企业规划管理制度完善的重大措施。

《办法》首次以制度形式明确建立国资央企三级规划体系，即“中央企业总体发展规划+重点任务规划+企业规划”，强调了中央企业是发展规划的制定主体、执行主体和责任主体的规划主体地位，为为中央企业编制、执行、评估发展规划提供了强有力的指导。

同时，《办法》第三十七条提出“各地方国有资产监督管理机构可以参照本办法，结合实际制定本地区国有企业发展规划管理有关规定。”各地也将抓好国有企业发展规划的编制和管理工作，这对于国有企业提高”十五五“规划的编制水平和管理水平，确保规划”写得好、干得成“，推动国有企业”活下去、活得好“具有重要的指导意义。

《办法》提出，发展规划是指”中央企业在分析宏观环境和内部发展现状及其变化趋势的基础上，对未来一定时期内企业发展作出的方向性、全局性部署，突出对产业布局优化结构调整的战略性、整体性安排，是企业的发展纲领。“

显然，对国有企业来说，发展规划与中长期战略规划意思相似，规划管理实际上也就是国有企业战略管理。规划不是文本、不是口号，而是企业发展的根本纲领、资源配置的依据。对于国有企业争取资源、申报项目、融资、预算管理等都极为重要，越早启动越主动。

但规划不能盲目。要充分释放规划的战略价值，就要避免六大规划陷阱：

第一，只看自己、不看环境。外部环境对国有企业的影响怎么强调都不为过。外部环境对国有企业的资源配置、资本供给、债务化解、技术创新、市场拓展、重组整合都具有关键性的影响，研究外部环境才能”趋利避害“，否则忽略甚至误判外部环境，规划必然脱离实际、闭门造车，也必然让规划失去科学性。

第二，定位不清、方向不明。贪心、盲目，什么都想干，方向不聚焦，主业不清晰，业务太分散，规划缺乏稳定性、长期性，方向摇摆不定。这会导致企业在运营和决策中资源分配混乱、业务盲目多元化拓展，无法集中力量在主责主业上，自然整体效益效率偏低，可持续性不强。

第三，规划很好、执行不力。规划编制与规划执行脱节，规划将主要精力放到了方向、目标的编制上，但对于战略解码、重大项目安排、关键行动计划着力少。且规划编制与规划执行脱节，导致想的多、干的少，美好的战略蓝图无法转化为真正的发展成果，最终规划成为”正确的废纸“。

第四，只管发展，不管风险。任何企业都会遇到风险，无论是政策性、行业性还是企业经营管理风险，必须要统筹发展与安全。规划将主要精力放到如何发展上，对对于可能出现的各种重大风险无法准确跟踪、识别、判断并制定风险管理预案，轻则发展受阻，遭受重大挫折，重则轰然倒下，万劫不复。

第五，协同不力、各自为战。规划与经营管理脱节。规划是战略引领，绝不只是领导班子关心的工作，也不是战略管理部门一个部门的工作。但在实际中出现了规划和经营管理两张皮的现象，规划无法融入实际经营管理工作，起不到约束作用，对企业经营管理工作的影响极为有限。

第六，机械执行，不管调整。任何规划都是一个较长周期的规划。比如”十五五“规划就是五年周期。在一个规划周期内规划要保持稳定，但也必须要根据实际情况进行科学评估与必要调整。否则，战略僵化执行，对出现的重大问题和挑战视而不见，战略缺乏灵活性，会让企业失去战略机遇甚至失去发展的空间。

01

如何打造三级规划体系

《办法》对规划管理上提出了三级规划体系，这对于国有企业规划编制和管理具有极强的指导意义。如何理解三级规划体系？结合国有企业的实际情况，我们认为有三个要点:

第一，以国资监管为引领的三级规划。

《办法》提到”国务院国资委统筹总体发展规划、重点任务规划、企业规划三级规划编制和组织实施，加强与各管理部门战略协同。“这里明确提出了”总体发展规划+重点任务规划+企业规划“三级规划体系。从中我们可以看到这个三级规划体系的要点：

一是以国资监管机构为引领。国资监管机构从整体国资国企发展的顶层设计上引领国有企业的规划，统筹总体发展规划、重点任务规划、企业规划三级规划编制和组织实施。各地国资监管机构也也就要承担本区域的国资国企”十五五“总体发展规划编制工作。编制的内容包括明确未来五年发展总体思路、发展目标、重点任务和保障措施。但如果该区域国资监管机构监管的企业数量少（如只有一家）、采取国有资本投资、运营公司模式，国资监管机构编制规划时要多考虑规划协同问题。

二是以重大任务为抓手。以重大任务落实战略是必然的抓手。重大任务对于资金、资源、队伍的配置影响非常大。因此，国资监管机构要根据国有企业总体发展规划重点任务安排编制相关规划，明确具体目标和举措。明确一点，重大任务是从下往上汇总确认的，其提出方是国有企业。对于国有企业来说，重大任务是对其发展具有重大影响的任务，包括重大项目投资、重大融资、重组整合、资产盘活、资本运作、机制改革、历史遗留问题处理等。

三是以企业规划为基础。国有企业规划包括本企业总体发展规划、重点领域规划和子企业规划。在三级规划体系中，国有企业的”十五五“规划是基础和底座，必须要落实国有企业规划的制定主体、执行主体和责任主体地位，依据上位规划，国有企业应该以高质量发展为目标，围绕增强核心功能、提高核心竞争力，切实做好企业的定位、发展目标、关键动作、保障措施等规划。

第二，以国有企业为引领的三级规划。

国有企业规划包括本企业总体发展规划、重点领域规划和子企业规划，实际上也是三级规划体系。只不过这个三级规划更强调经营、强调业务、强调国有企业内的规划贯通与协同。

从企业战略规划看，国有企业自身的三级规划实际上是要在”十五五“规划中落实三个级别的战略：集团战略、业务战略、功能战略。

一是以集团战略规划抓引领。集团战略是国有企业自身的最高层次战略，对应的是”本企业总体发展规划“。解决的核心问题是方向、资源配置，决定了企业的战略选择。因此，在战略定位、主业选择、业务组合、商业模式、发展目标、资源分配、业务管理上要着重规划、设计，然后通过科学的集团管控，从而实现集团整体战略意图，提升集团整体价值创造能力。

二是以业务战略规划促转型。业务战略是国有企业第二级别的战略，可以落实到”子企业规划“。在集团总体战略指导下落实本业务单元的竞争策略，解决的核心问题是业务的发展目标、模式、策略，决定了业务的经营效益效率和竞争力。因此，业务战略要在具体的业务组合、策略、市场选择、品牌、产品、运营、营销上下功夫，然后通过有效的业务管理实现业务目标。

三是以功能战略规划强管理。功能战略是为贯彻，实施集团总体战略规划和业务战略规划而在特点的功能领域制定、实施的专项战略，可以落实到”重点领域规划“。解决的核心问题是资源利用效率最大化，确保战略规划目标的实现，持续推动国有企业降本增效、提高核心竞争力。

第三，以改革发展为核心的三环节管理闭环。

对国资监管机构和国有企业来说，围绕国资国企高质量发展建立闭环管理体系极为重要。《办法》提出了要建立建立完善国资监管、中央企业两个层面规划闭环管理工作机制。

对于国资监管机构来说，以其为主导建立规划的闭环管理工作非常重要。《办法》提出：“国务院国资委健全中央企业发展规划监督管理制度和工作机制，统筹发展规划编制，组织对发展规划进行审核，监督发展规划执行和调整情况，开展综合评价，推动中央企业发展规划管理与国务院国资委监管职责联动。”显然是推动建立涵盖发展规划编制、执行、评估的闭环管理体系。

以此为指引，国有企业要建立战略管理闭环体系，从公司治理上、组织流程上、制度规范上、体制机制上形成战略管理闭环，推动国有企业改革发展：

一是战略制定。战略制定也就是发展规划编制解决“干什么"的问题。因此，这个环节实际上是两项重要工作：其一是战略发展环境分析，包括外部的环境、内部资源能力、发展状况等，要符合国家战略，要看清格局、规律、大势。其二是解决战略选择的问题，其核心是取舍，也就是”应该干什么“，”不应该干什么“，找到主责主业和长期经营的业务。

二是战略执行。战略执行解决的是”怎么干“的问题。战略执行也就是推动战略目标的分解、各项任务的实施，因此，这个环节承上启下（目标—结果），强调的是上下同欲、协同努力，形成强大的战略执行力。战略执行环节要关注三项重点工作：其一是战略解码，也就是采取解码工具（如BEM、BSC等）将战略目标逐一分解，打通战略关键点，夯实责任。其二是经营计划执行，制定分解年度经营计划、经营业绩考核机制等。其三是执行管理，建立关键里程碑、关键成果的检查、评估体系，强化过程纠偏。

三是战略评估。战略评估解决的是”干的怎么样“的问题。对战略的适应性、资源配置效率、目标达成率、风险防控等多维度进行战略评估。从评估时间看，短期评估是半年度、年度，中期评估是规划的第三年，整体评估是战略周期的最后一年。评估结果是本周期的战略调整、下个周期战略规划的依据。

02

如何做好规划编制

规划编制是规划管理的重中之重。一份科学、规范的发展战略规划对国有企业的高质量发展至关重要。

从规划内容和结构看，《办法》提出规划应当包括以下内容：

（一）发展现状，包括企业基本情况、发展基础、发展环境、行业对标及竞争力分析；

（二）总体要求、战略定位、发展目标；

（三）产业布局安排，包括发展目标、路径举措、重点任务、重大工程项目等；

（四）发展规划执行落地的保障措施；

（五）其他应当纳入的有关内容。

对这五大模块内容，其编制要点如下：

第一，战略分析。

工作内容：发展现状，包括企业基本情况、发展基础、发展环境、行业对标及竞争力分析。编制要点是：

一是企业内部分析。要把家底盘出来。系统分析企业的历史沿革、发展状况、公司治理、组织和流程、队伍状况、资产、资源、资金等状况，用波士顿矩阵、SWOT、7S模型等客观总结企业的成就及存在的痛点难点问题，衡量评估市场竞争关键要素与企业的拥有程度，找到企业的真正比较优势来源，为制定战略、机制改革提供依据。

二是发展环境分析。全面分析国有企业发展的外部环境，包括宏观、产业、行业、市场、竞争等多层次、多维度研究企业外部发展的特征、阶段、趋势及对企业的影响。用PEST、SWOT、价值链五力模型等识别外部环境的关键环节、发展趋势、重大机遇、重大挑战等，要关注贸易战、双碳、供应链、国内大市场、产业升级、AI等热点问题。

三是对标研究。通过设定标杆，对其战略、流程、绩效、技术等关键维度进行量化对比与深度分析，展开对标研究，识别自身优势与不足，进而制定改进计划并推动落地，通过外部视角看清自身，通过学习改进实现超越，为战略目标、发展策略制定提供依据。

第二，战略设计。

工作内容：总体要求、战略定位、发展目标。编制要点是：

一是总体要求。明确阐明国有企业”十五五“时期的指导思想、方针、基本原则，确保国有企业的”十五五“规划符合国家战略、国资监管要求和发展趋势、企业实际情况。

从总体要求看，国有企业要把握四点：其一是要严格落实国有经济布局优化与结构调整的要求，围绕主业谋发展。其二是要抓住高质量发展的根本目标，在核心功能、核心竞争力上下功夫。其三是要抓改革转型，增强造血能力。其四是要统筹发展与安全，建立健全内控、风控体系。

二是战略定位。围绕”三个集中“找事业，围绕事业找定位，围绕定位找主业，围绕主业做经营。战略定位要精准，核心功能要突出。要明确国有企业在产业发展、科技创新、公共服务等方面的定位及核心功能，找准自身的战略定位，明确发展赛道。

从战略定位看，国有企业无论采取成本领先、差异化还是聚焦战略，其核心都是要找到自身的比较优势和切入点，深耕厚植，打造自身竞争的护城河。因此不能简单模仿，要找到自己的比较优势，例如技术？人才？资源？品牌？不能简单模仿、不能太空泛。例如，现在各地都在讲产业投资，从战略定位上有一种选择就是”产业投资商“，这个定位固然没有错，但符合不符合实际、能不能成功还得看企业有没有比较优势、能不能形成竞争力。

三是发展目标。发展目标一般分为总体目标和分项目标两个层次。总体目标是描述国有企业在”十五五“时期要达到的总目标，而分项目标则分别从某个方面对总体目标进行分解。

在设计发展目标要注意四个问题：其一目标不宜太多太细，总体规划是方向性、全局性的指引，目标宜粗不宜细。其二目标不能过高过低，要综合考虑历史业绩、同行对标、出资人要求科学设置，既有挑战性也有可操作性。其三目标要与年度年度经营业绩考核、任期经营业绩考核指标保持统一性。其四要在定量指标与定型指标、效益指标与效率指标、财务指标与功能指标均衡设置。

第三，战略安排。

工作内容：产业布局安排，包括发展目标、路径举措、重点任务、重大工程项目等。编制要点是：

一是产业布局安排。其一突出产业导向，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。其二推动传统产业转型升级，提高产业链竞争力。其三因地制宜发展新质生产力，增加新业务培育、新业务营收占比等考核。其四推进科技创新和产业创新深度融合，加快产业的数字化、智能化转型。

三是重点任务、重大工程项目。重点任务和重大工程项目是战略实施的抓手，也是战略管理的重点。其一要明确重大投资、重大融资、重大研发、重大重组整合等任务，围绕任务创新公司治理组织、体制机制。其二要以规划带项目、以项目带资金、以资金带经营，通过重大工程项目的实施带动公司的投融资体制改革、经营转型。

第四，战略保障。

一是围绕企业活力加快制度创新。按照完善中国特色现代企业制度的要求，落实国企改革的各项要求，推动公司治理结构和组织形态创新，完善企业制度，建立完善市场化经营机制，提高管理水平，切实推动国有企业提质增效，提高国有企业的经营活力和市场竞争力。

二是围绕资金供给加快资本运作机制创新。按照国企改革要求与企业发展需求，深化国有资本投资、运营公司改革，加快投融资机制改革，建立多元化、市场化融资渠道，积极承接专项债、超长期国债等项目，推进股权融资和债权融资创新，因地制宜开展混合所有制改革，为国有企业发展打造有竞争力的资本运作体系。

三是围绕技术供给加快创新体系改革。创新研发组织模式，设立市场化运作的实验室或研究院，建立”揭榜挂帅“的赛马机制，推动建立产学研合作模式和协同共享机制，优化研发人员引进、管理、激励与考核机制，建立多元化的研发投入机制、技术攻关机制、成果转化机制，激发研发创新活力。

四是围绕人才竞争力加快人才梯队建设。建立”十五五“人力资源规划，明确人才需求与人才标准，建立规范的人才招聘、培训、薪酬、绩效管理等制度流程，加快建立市场化选人用人机制、激励约束机制、竞争淘汰机制，控制队伍总量、优化队伍结构、提高队伍素质与能力，为战略目标达成提供人才保障。

第五，其他事项。

工作内容：其他应当纳入的有关内容。也就是需要在战略规划中明确的其他重大事项需要在本部门予以明确。如历史问题处理、不良资产处理、债务化解等专项任务。

03

如何做好规划执行和评估

战略编制完成履行决策报批程序后就正式进入战略执行阶段。显然，战略执行和战略评估两个阶段对于战略成败至关重要。

战略执行阶段主要注意三点：

第一，与年度计划衔接。国有企业要对”十五五“发展规划的发展目标、任务等进行分解，形成企业发展规划年度工作计划，明确当年工作目标、重点任务、重大工程项目等，与国有企业的年度经营计划保持一致性。

第二，与年度经营管理工作融合。发展规划要与国有企业的投资管理、融资管理、预算管理、经营业绩考核、全员绩效管理等有效融合，以规划引领资源配置、确保国有企业重大经营管理任务的完成。

第三，与日常执行管理工作结合。国有企业党组织、董事会要充分发挥治理主体作用，定期听取发展规划执行情况，研究解决实施中的重大问题，优化工作目标和任务举措。国有企业每年要对发展规划执行情况进行评估总结，重点监测产业发展情况，形成发展规划年度执行情况报告并按程序上报，国资监管机构组织综合评价。

战略评估阶段主要注意四点：

第一，中期评估。参照《办法》指引，国有企业应当于规划期第三年开展中期评估，并将中期评估报告报送国资监管机构。中期评估应当重点对内外部环境形势变化等进行分析，客观评判发展规划执行中发展目标、重点任务和重大工程项目完成情况，结合实际作出细化完善。

第二，发展规划调整。参照《办法》指引，国有企业应当强化发展规划权威性、严肃性,审慎评估发展规划调整的必要性，确需调整的报经国资监管机构同意后重新履行审核程序。参照《办法》，发展规划调整的情形包括六种。

第三，总结评估。参照《办法》指引，国有企业应当于规划期第五年开展总结评估，作为下一个规划期发展规划编制的重要依据。国资监管机构应及时总结发布国有企业发展规划重大成果。

第四，责任追究。参照《办法》指引，国资监管机构监督检查国有企业发展规划执行情况、重大工程项目实施情况、重点任务完成情况，对发展方向出现明显偏差、执行进度严重滞后、发展质量低下等问题，按照有关规定进行提示、约谈或通报，对偏离发展规划方向盲目投资等的，根据情节严重程度给予考核扣分处理。