前言：县域经济是国民经济的基石，县区属国有企业（以下简称“县区国企”）则是撑起这块基石的重要支柱。作为地方经济的“压舱石”，它们在稳投资、保增长、促就业中肩负重任；作为公共服务的“主力军”，它们承担着基础设施建设、民生保障供给等公益性职能，其发展质量直接关系县域经济活力与民生福祉。

然而，在经济转型与财政改革的双重考验下，多数县区国企正遭遇成长瓶颈：坐拥山水林田、厂房设备等丰富资源却散落无序，持有大量资产却长期沉睡未显价值，运营资金沉淀低效难以形成发展动能。与此同时，土地财政收缩带来的地方财政压力，进一步加剧了国企发展与地方治理的双重困境。如何激活“资源、资产、资本”（以下简称“三资”）存量，实现从“规模扩张”到“价值创造”的转型，成为县区国企突围的关键命题。

“三资改革”并非简单的资产盘活，而是一套“资源确权—资产流转—资本增效”的系统性工程。在国家“做优增量、盘活存量”的政策导向下，部分试点县区通过“三资改革”，在盘活闲置资产、增加财政收入方面已取得了初步成效。笔者基于多年国企咨询经验及参与相关改革项目的实践，撰写本系列文章，旨在为行业提供交流与参考。本系列文章聚焦县区国企“三资改革”的痛点、路径与机制，通过政策解读、案例剖析与实操建议，系统梳理改革逻辑，助力县区国企突破发展桎梏，为地方财政减压、国企提质、民生增效提供有力支撑。

一、开篇设问：县区国企的“成长烦恼”为何指向“三资”？

县区国企的特殊属性，决定了其在县域发展中的双重角色。从经济维度看，它们是地方产业培育的“孵化器”，在工业园区建设、特色产业扶持等领域持续投入，为县域经济筑牢根基；从社会维度看，它们是公共服务的“供给方”，承担着污水处理、交通运营、民生工程建设等公益性任务，直接关系群众生活质量。这种“经济+社会”的双重定位，本应让县区国企成为县域发展的核心引擎，但现实中，多数县区国企却深陷“成长烦恼”，而这些烦恼的根源，都指向“资源、资产、资本”的运作困境。

当县域经济面临转型压力，地方财政增速放缓，县区国企的“三资”问题便集中爆发：看似手握丰富资源，却因权属不清难以整合；账面资产规模不小，却多为闲置状态无法变现；运营资金循环不畅，难以形成支撑发展的资本力量。这种“守着金山讨饭吃”的困境，不仅制约国企自身发展，更让其难以发挥“压舱石”作用，甚至成为地方财政的隐性负担。因此，破解“三资”难题，成为县区国企走出困境的必由之路。

二、困境叠加：资源、资产、资本的三重桎梏与财政压力

当前县区国企的“三资”困境，呈现出“分散—沉睡—低效”的连锁反应，且与地方财政压力形成叠加效应，让发展雪上加霜。

资源分散是首要症结。县区国企多由地方不同部门牵头设立，资源配置带有明显的行政色彩：甲企业掌控山区林业资源，乙企业持有城郊闲置土地，丙企业拥有老旧厂房使用权，这些资源本可整合发展生态旅游、工业园区等产业，但因分属不同主体，缺乏统筹规划，往往各自为战。更值得关注的是，部分新型资源的分散问题更为突出，如县域数据资源、公共服务特许经营权等，多散落于政务平台、事业单位及不同国企手中，未形成统一的资源管理体系，难以转化为发展优势。

资产沉睡加剧困境。资源分散直接导致资产闲置，这在县区国企中极为普遍：一些早年为承接产业转移建设的标准厂房，因招商不及而长期空置，设备老化、场地荒芜；部分国企承接的老旧城区改造项目中，收回的商铺、办公楼因缺乏运营规划，常年处于出租率不足的状态；还有大量未确权的国有资产，如历史遗留的办公用房、水利设施等，因权属不清无法进入交易市场，只能闲置浪费。据不完全统计，部分县区国企的闲置资产占比高达30%，成为沉重的“资产包袱”。

资本低效则形成闭环堵点。资源无法转化为有效资产，资产难以产生现金流，直接导致资本运作低效：一方面，国企运营依赖财政补贴，自有资金沉淀在闲置资产中无法流动，缺乏扩大再生产的资本；另一方面，融资渠道狭窄，因资产质量不高、盈利能力薄弱，难以获得金融机构支持，即便获得资金也多用于维持日常运营，无法形成“投入—产出—增值”的资本循环。

更严峻的是，这些“三资”困境与地方财政压力相互交织。随着土地财政收缩，县域财政增收渠道变窄，既无力持续补贴国企，又需要国企承担更多发展任务，形成“财政缺钱—国企低效—任务难推”的恶性循环。破解这一循环，唯有从激活“三资”入手。

三、政策领航：从国家导向到地方探索的改革信号

县区国企“三资改革”的推进，绝非孤立的地方行为，而是顺应国家战略、呼应政策导向的必然选择，且已有多地迈出探索步伐。

国家层面的政策导向为改革指明方向。在国家“做优增量、盘活存量”的政策导向下，将存量资产盘活作为国企改革深化提升行动的核心任务之一。这一导向延续并细化了近年来国企改革的核心逻辑——从追求规模扩张转向注重质量效益，而“三资改革”正是实现这一转向的关键路径。与此同时，国家层面明确支持地方探索国有资源资产化、国有资产证券化、国有资金杠杆化的实现路径，为县区国企改革提供了政策依据。

地方层面的实践则为改革提供了可借鉴的样本。在湖北，“三资改革”已成为激活县域经济的重要抓手，江陵县、阳新县等县区率先发力，形成了具有地方特色的探索成果。某县立足农业县定位，将分散的农业资源、水利设施等进行确权整合，成立国有资源运营公司，通过“资源确权—评估入账—流转交易”的模式，将万亩农田灌溉权、林地使用权转化为资产，再通过出租、合作等方式引入社会资本发展特色农业，既激活了存量资源，又增加了财政收入。某县则聚焦工业闲置资产，建立国有资产统一管理平台，对全县国企的闲置厂房、设备等进行集中盘点、确权登记，通过公开拍卖、资产置换、引入战略投资者等方式盘活资产，仅2024年就通过资产盘活实现财政增收2.3亿元。这些实践表明，县区层面的“三资改革”不仅可行，更能产生显著的经济社会效益。

四、破局之道：“三资激活”的三重价值跃升

激活“三资”并非简单的资产处置，而是通过系统性改革实现“资源—资产—资本”的价值循环，其意义远超国企自身发展，对地方财政、民生改善都具有深远影响。

从财政视角看，“三资激活”是土地财政收缩后的增收新路径。通过资源确权资产化，将原本未计价的自然资源、特许经营权等转化为可交易的资产，通过公开出让、租赁等方式获得直接收益；通过闲置资产盘活，将沉睡的厂房、商铺等转化为现金流，既减少财政对国企的补贴，又增加国有资产收益；通过资本高效运作，以财政资金为引导撬动社会资本，扩大产业投资规模，带动税收增长。如阳新县通过“三资改革”实现的增收，已成为地方财政的重要补充，有效缓解了财政压力。

从国企视角看，改革实现了“资源—资产—资本”的价值跃升。这一过程形成了清晰的价值转化链条：首先，通过资源确权明确权属，将“隐形”资源转化为“有形”资产，夯实国企资产基础；其次，通过资产运营实现保值增值，如将闲置厂房改造为标准工业园区出租，或通过资产证券化、REITs等方式实现资产变现；最后，以增值资本再投入优质产业，形成“资源转化为资产、资产生成资本、资本放大价值”的良性循环。某集团通过将磷矿资源确权转化为资产，再以资产为基础融资扩大产能，实现了资源价值向资本收益的跃升，这一模式为县区国企提供了借鉴。

从民生视角看，改革收益为公共服务升级提供了支撑。国企“三资”激活后产生的收益，一部分用于扩大产业投资，带动就业增长；另一部分则通过国有资本收益上缴、公益性项目投入等方式反哺民生。某县将“三资”改革收益投入农村道路改造、教育设施升级等民生工程，某县则用资产盘活收益完善工业园区配套服务，降低企业入驻成本，间接带动了就业和居民收入增长。这种“改革红利共享”的模式，让国企改革与民生改善形成良性互动。

小结：改革不是选择题，而是生存发展题

面对资源分散、资产沉睡、资本低效的三重困境，面对地方财政压力与高质量发展的双重要求，县区属国企“三资改革”已不是“要不要改”的选择题，而是“必须改、马上改”的生存发展题。

这场改革是县区国企突破自身发展瓶颈的内在需求，是地方政府化解财政压力的现实选择，更是顺应国家战略导向的必然之举。从江陵县的资源整合到阳新县的资产盘活，实践已证明，“三资激活”能够实现国企提质、财政增收、民生改善的多重效益。

当然，“三资改革”是一项系统性工程，需要顶层设计的统筹、权属界定的精准、资本运作的专业，更需要市场化机制的支撑。后续文章将围绕改革的实践路径、操作方法、风险防控等核心问题展开深入探讨，为县区属国企“三资改革”提供更具体的参考。

本系列下一篇文章将围绕“三资改革路径与方法”展开深入探讨。

（作者：李树春，硕士研究生导师，拥有多年国企咨询经验及高级企业合规师资质。）