穿透式监管是当前国资监管领域的一个热词，被称为国企高质量发展的新引擎。国资国企穿透式监管是对监管体制改革经验的凝练与升华，是切实转变国资监管方式、防范化解风险的有力举措，更是对二十届三中全会提出的“放得活”与“管得住”要求的具体落实。2024年12月，央企负责人会议上要求，以穿透式监管为抓手完善监管体系；2025年2月，地方国资委负责人会议上要求，探索实施穿透式监管，努力做到向下看清各级、一级管住一级，不断提升国资监督有效性。国资国企穿透式监管带来的不仅是技术层面的革新，更是治理理念的进化。我们必须深入理解国资国企穿透式监管核心要义，精准把握国资国企穿透式监管落地路径，以监管理念的转变解放、制度设计的不断完善和监管科技的持续迭代保障国资国企高质量发展。

一、国资国企穿透式监管的核心要义

国资国企穿透式监管是当前国资监管的重要创新，旨在实现“放得开、管得住”，既赋予企业市场化活力，又守住国有资产安全底线。通过信息化、智能化手段，对国有企业管理和运营进行全流程、全链条、全方位的深度监督，确保监管覆盖到决策执行、资金使用、资产变动等环节，避免因层级过多或信息不对称导致的监管盲区。

国资国企穿透式监管依托数字化手段实现“数据、流程、权责、风险”四大领域穿透，确保对整个企业组织体系的全面监管，以实现国资监管效能和国企治理能力的提升。这是国资国企管理的重大创新，既是对传统监管模式进行突破性升级，又是应对国资国企新型风险、破解历史遗留难题的关键抓手。它与国资国企传统监管模式区别。

2.发展于国委院国资委的积极推动。早在2021年，国务院国资委《加快推进国资国企在线监管系统建设工作的通知》就要求，力争2025年底前，全国国资国企全面建立横向到边、纵向到底、全面协同的数字化智能化监管体系。2024年9月，国务院国资委党委在《推动国资国企改革展现新气象取得新突破》中首次明确要求“探索推进穿透式监管”。2024年11月，在地方国企改革和监管工作视频会议上，张国清副总理提出，要坚持问题导向，强化覆盖全级次子企业的穿透式监管，较真碰硬解决制约国企高质量发展的突出问题，有效防范化解风险隐患。2024年12月，在中央企业负责人会议上，国务院国资委将穿透式监管列为2025年六大重点任务之一，要求“健全全级次穿透式监管体系”，更好发挥在构建新型生产关系中的重要作用。2025年3月，国务院国资委印发《关于做好2025年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》，要求央企建立适应穿透式监管需要的内控体系，实现全级次、全链条、全过程、全要素穿透，打破信息孤岛，消除监管盲区。

3.推广于地方国资委2025年的工作部署。2025年2月，在地方国资委负责人会议上，国委院国资委强调，探索实施穿透式监管，努力做到向下看清各级、一级管住一级，不断提升国资监督有效性。各地政府紧跟步伐，在部署2025年国资国企改革发展工作时，纷纷将强化穿透式监管提上日程，如广东、安徽、辽宁、河南、贵州、天津等地均在2025年政府工作报告中，提及“强化覆盖全级次子企业的穿透式监管”“健全国资监管体制机制”等内容。2025年1月，湖北省国资委召开省属企业监管工作推进会，提出要树立全级次穿透式监管思维，构建“七点”穿透式监管模式，探索建立横向到边协同联动、纵向到底穿透监管工作机制；2025年1月3日，安徽省国资委召开省属企业和市国资委负责人工作会议，提出要强化国有企业穿透式监管，提升专业化、体系化、法治化、高效化监管能力；2025年1月13日，河南省国资委召开全省国资国企工作会议，提出聚焦提升监管效能，强化全级次穿透式监管，打造实力强、活力足、结构优、面貌新的现代新国企；2025年1月16日，江苏省国资委召开省属企业和设区市国资委负责人会议，强调提升穿透式监管水平，坚决防范化解重点领域风险；2025年1月17日，四川省国资委召开全省国资国企工作会议，强化国资监管战略协同，持续提升国资监管质效等。

2.国资国企穿透式监管是应对国资国企日益复杂股权结构和业务类型的有效手段。当前，许多国资国企规模庞大，旗下拥有众多全资子公司、控股及参股子公司，以及分公司等，遍布全国多地，甚至在海外设立项目部或子分公司等。有些国资国企通过混合所有制改革、资本市场并购重组等，进行复杂股权结构设计，甚至通过“影子公司”“影子股东”“控股不控权”“虚假代持”等进行利益输送。如原中信银行行长孙德顺设计结构极为复杂的重重掩体：2家平台公司、10多家项目公司、多家空壳公司。当前国资国企监管困难，不仅在于股权结构复杂，还在于业务类型复杂多样。许多国资国企不仅有传统制造产业，还进行基金投资的资本运作、大宗商品的对外贸易以及布局新质生产力行业，如新能源、新材料、低空经济、半导体等。这些业务可能处于行业周期的不同阶段，有些可能处在幼稚期，而有些可能处在衰退期；这些业务的工艺流程也可能非常不同，有些可能是生产流水线，而有些可能依赖个体复杂的创新创造。如华润集团业务涵盖大消费、综合能源、城市建设运营、大健康、产业金融、科技及新兴产业6大领域，下设24个业务单元，实体企业3077家，在职员工39.2万人。传统监管已无法适应国资国企发展的这种新形势，迫切需要监管理念和方式的突破创新。国资国企穿透式监管应运而生，它能够层层追溯，将资金的流向、决策的背景等关键信息清晰呈现，让任何违规的“病变”都无所遁形；它借助技术手段实施的垂直有效监管，能够在早期敏锐捕捉到问题的端倪，极大地降低风险发生的概率；它在分层管理的基础上，构建一套行之有效的纵向监管体系，实现横向与纵向组织管理的协同并进，既能充分激发基层的自主性与积极性，又能严守风险底线，实现“放得活”与“管得住”有机统一。

山西国有资本数智化管理平台是基于用友BIP国资云建设，设立基础平台、应用功能层和指标线索的分层实现，通过可视化的形式进行可交互、可穿透的呈现，实现监测企业运营情况“看得见、看得清、看得全、看得深、可追溯、能预警”，为国资监管提供一站式、个性化决策服务。在基础平台层，主要完成动态建模、权限设置、流程引擎、参数设置、预警设置和模板设置的基础功能，其中监管指标包括企业信息、财务指标、经营指标、风险指标、决策指标和预警指标。应用功能层面，包括以资本布局、资本安全、资本质量、资本运作为主的管理驾驶舱，以企业信息、财务状况、经营成果、现金流量为主的企业画像，以运营看板、行业洞察、财务健康度、资金监管为主的穿透式监管，以核心指标、对标分析、专题分析、预警事项为主的分析报告。穿透线索层面，从国有资本运营公司穿透到监管企业，再到财务报表、财务账簿、业务数据。

山西国有资本数智化管理平台实现以管资本为核心的平台应用，主要聚焦国资经营总览、业财融合分析、风险监控预警的三大主要应用，充分发挥了上下协同平台、数据采集平台、穿透分析平台、监控预警平台的价值，实现组织全级次、管理全要素、业务全流程的动态监督。如下图2所示，国资国企监管实现了“从静态监管向动态监管、从人工上报向自动采集、从碎片化小数据到规范化大数据、从单向度指标到智能多元化分析”的转变，监管可视化率、数据自动化率，监控领域覆盖率、各组织覆盖率均达到90%，实现了“监督一屏展示、数据一键获取、预警一有即出、穿透一贯到底”的四大目标，促进了“组织全级次、数据全动态、主线全穿透、业态全覆盖、评价全量化、风险全监控、报告全自动、监管全透明”。

1.提升监管效率。通过数字化手段，实时采集和监控国有企业的各类数据，包括财务数据、经营数据、项目进展等。这使得监管部门可以及时掌握企业的动态情况，发现问题并迅速采取措施，避免了传统监管方式中信息滞后导致的决策延误。

2.增强风险防控能力。数字化平台建立完善的风险预警机制，通过对大量数据的实时监测和分析，及时发现企业面临的各类风险，如市场风险、财务风险、投资风险等，并进行量化评估，帮助监管部门提前制定应对措施，有效防范和化解风险。借助数字化技术，可以实现对国有企业合规管理的全过程监控，确保企业的经营活动符合法律法规和监管要求。同时，数字化审计手段能够提高审计工作的效率和准确性，及时发现和纠正企业的违规行为，保障国有资产的安全。

3.优化决策支持。通过对海量数据的分析和挖掘，监管部门可以深入了解国有企业的运营状况、市场趋势和行业动态，从而制定更加科学、合理的监管政策和发展战略，提高决策的科学性和有效性。利用数字化模型和仿真技术，监管部门可以对不同政策和决策方案进行模拟和预测，评估其可能产生的影响和效果，为决策提供有力支持。

4.倒逼管理升级。国资监管平台积累的供应链、能耗、资金流数据，实为企业管理的“免费CT扫描仪”。可横向对标找差距，如北汽新能源通过市国资委发布的行业均值数据（如人均创效、库存周转率），发现其电池采购成本高于行业标杆17%，通过集中采购年降本超5亿元。可纵向预警防风险，如首创集团将监管系统的债务预警模型（如现金短债比、融资集中度）内化为企业风控工具，2023年提前化解3起债券兑付危机。

5.内化市场竞争力。如披露ESG，打开融资、订单、品牌三重空间，如北京银行对ESG评级A级以上国企给予利率优惠，发债成本平均降低0.5～1.2个百分点；北京建工凭借“智慧工地监管数据链”中标雄安新区数字孪生建设项目；首农集团通过接入北京食品安全追溯监管平台生鲜产品溢价率提升15%，盒马生鲜采购量翻番。

1.“监”的核心——保障国有股东知情权。在国企穿透式监管的体系中，国有股东通过多种先进方式，对各级企业的状况力求实现清晰、全面的掌握，以此来切实维护自身的知情权。但对于国企多层组织体系繁杂的经营管理信息，穿透式监管并非不加区分地全盘关注，而是精准聚焦于那些关系到企业生死存亡的关键要事。

监决策。以三重一大事项为核心的企业重大决策，对企业的发展具有深远的影响。国资国企穿透式监管借助先进的数据信息技术，精心搭建三重一大事项垂直监督系统，确保各级企业能够对重大决策是否科学合理、是否契合企业战略方向等关键问题作出清晰回应，真正实现“决策纵向留痕，横向留印”，从根本上杜绝“拍脑袋”决策和形式主义的滋生。

监资本。从管资本到管资产、管资金，资金犹如企业的生命线，是穿透式监管的关键主线。通过穿透复杂的股权链条，对资本的来源与去向进行严密监管，有效防止资本空转、违规挪用等不良现象的发生。当下，从央企到地方优秀国企积极推行的司库管理体系、资金集中管理系统，这为资本层面的垂直监管奠定了坚实的基础。

监分配。企业虽然拥有内部分配的自主权，但分配结果涉及内外部多个层面的合理性考量。国有企业肩负着经济、社会、国家等多重责任，要确保利润分配公平公正，兼顾各方利益，就必须借助先进的技术手段，在工资总额管理的基础上，对企业的分配过程与结果进行全面监督，确保分配结构科学合理。

2.“管”的要义——行使纠偏权。在日常监督有效保障国有股东知情权的前提下，一旦发现重大问题或潜在的风险苗头，穿透式监管便迅速启动“管”的机制，以合理的方式介入，推动企业及时进行纠偏。然而，纠偏权的行使必须严守边界，确保各级企业的正常经营权不受无端干扰。

管异动。各级企业正常的经营数据在垂直监管系统中有序汇聚、流动，对于符合常态与规律的数据，无需进行干预。但一旦出现数据异常，如经营决策、资金资本流动、薪酬变化等方面出现异动情况，系统便会立即提前预警，迅速进行排查化解，将风险消灭在萌芽状态。

管越界。若穿透式监管系统敏锐察觉到企业存在违规违纪、偏离制度规范的越界行为，会即刻果断启动“纠偏权”，对企业的违规行为进行严肃纠正，督促企业回归合规经营的正轨。

管调节。这属于事前管理控制的范畴。穿透式监管通过汇集企业多方面的数据，构建起完整的企业运营图谱，助力国资国企清晰认知当下的经营状况，并对未来趋势进行科学预测。依据深入的分析结果，判断决策、投资、资本、薪酬等方面是否高效合理、是否存在潜在风险，进而提前开展调节工作，将问题扼杀在萌芽阶段。面对外部因素的剧烈变化，监管体系能够灵活调整政策，巧妙平衡风险与机遇。

建立国资大数据平台。打通各级子公司财务系统、ERP系统、业务管理系统，整合企业的财务、投资、采购、合同、税务等核心数据，实现数据共享。利用自然语言处理（NLP）技术，自动解析企业报告、合同等文件，提取关键信息，降低人为疏漏。通过区块链技术记录企业资金流、合同签署、投资决策等数据，防止篡改和伪造，让每一笔资金流转、股权变更、投资决策都有迹可循，确保数据透明。采用机器学习算法，自动分析企业资金流动模式，识别异常交易。通过大数据分析，预测企业潜在风险，例如资金空转、重复投资等问题。大数据平台要注重多跨联动，打破监管机构、国企集团总部及各级子公司之间的数据壁垒。

例如，用友集团BIP国资云，包含一个顶层框架，十条业务主线，四个作业平台，二个支撑平台，以及相关的基础设施、数据治理体系和配套管理体系，如下图3所示。四个作业平台包括穿透主线平台、业务协同平台、风险预警平台和分析决策平台。通过穿透主线平台形成组织全级次覆盖、流程全过程透视、要素全维度覆盖、业务全链条追溯。通过业务协同平台实现面向国企的各项业务的有机协同，在业务上形成上下同欲的一体化、透明化、实时化、规范化、智能化的协同联动体系。通过风险预警平台发现风险、定位风险、干预风险，内置多套预警主题、风险监控指标、风险压力测试模型。通过大数据决策平台，对“穿透式监管模式”所涉及的的各项业务的基础数据、分析数据、预警数据进行有效的采集、清洗、转换、共享，打通数据交互通道及共享通道。

1.树立“穿透”监管的理念。大力推进监管理念的转变，将穿透式监管理念融入到国资监管的全过程。按照“实质重于形式”的原则，穿透复杂股权结构、金融工具和交易链条等，剖析企业业务本质与行为动机，精准识别交易实质、风险根源及价值内核，推动监管从“纸面合规”向“实质稳健”提升。

2.健全“穿透”监管的制度。通过分层分类优化设计制度体系，构建根本制度、基本制度、具体规章“三位一体”的制度框架，特别是制定和完善穿透式监管专项制度，发布《穿透监管权责清单》，明确穿透式监管的职责和流程，清晰界定总部与子企业监管职责，确保穿透式监管的规范性和有效性。如，某国企在公司章程中明确穿透式监管原则，增设“监管直达末梢”条款；党委前置研究事项清单纳入穿透式监管要求；“三重一大”决策制度中嵌入穿透式监管流程等。

3.建强“穿透”监管的队伍。要持续推动部门职能优化调整，加强国资监管干部队伍建设。如，上海市国资委调整内设处室职能，强化产业处室、业务处室、综合处室的协调运转，加强改革发展与风险预警、分类监管、审计监督等重点监管手段的衔接，打造“行为监管”和“对象监管”协同贯通的矩阵式监管机构。河南省国资委为打造“穿透式”国资监管模式，成立河南省政府国资委数智化中心，成立决策咨询、战略投资、薪酬考核、内审风控四个专业委员会及国资国企专家库，构建新型智库体系。

4.优化“穿透”监管的权责。建立健全权责清单升级版，完善不同类型分子公司的差异化授权模型，对分子公司实施“负面清单+授权手册”管理，确保穿透式监管的权责明确和落实到位，提升穿透式监管的有效性。如，某国企对战略管理进行权责划分，集团总部重点是主责主业核定、投资红线，分子企业是战略执行监测；针对不同类型子企业建立差异化的分类授权阶梯，建立“授权健康度指数”，构建“穿透式权责平台”等。

5.完善“穿透”监管的机制。完善数据对接机制，综合考虑不同层级的国资委监管体系要求、国有集团公司对下属各级子企业的运营管理要求等，自上而下统一制定“穿透”事项的定义、边界、口径、流程等，形成系统的管理标准，保障上下联动、数据共享和有效监管。完善大监督机制，健全纪检监督（政治体检）、审计监督（经济体检）、职能监督（专业检查）三维监督网络，构建立体化监督架构，实现对国企内部各个环节的全面监控，及时发现和解决问题，确保穿透式监管的全面性和精准性，实现监督效能系统性提升。完善多跨联动机制，穿透式监管聚焦的国有企业重大风险问题除了复杂化、隐蔽化、边缘化，往往还存在跨领域、跨监管主体的情况，需要跨部门之间的协作和配合，因此需要纵向建立国资监管部门、国企集团公司、子公司三级监督机制，实现实时数据直报和预警；横向推进国资监管部门与央行、公安、审计等部门联动协作。

四、国资国企穿透式监管的推进艺术

国资国企穿透式监管带来的不仅是技术层面的革新，更是治理理念的进化。它既需要监管者保持“数字眼”的锐度，又考验着把握“放手度”的智慧。如何在规范与活力之间找到黄金平衡点，仍是这场改革大考的核心命题。如，某地审计部门的统计显示，穿透式监管试点企业关联交易违规率同比下降62%，印证了“防范化解风险隐患”成效。但监管利器的双刃效应同样显现，如，某央企科技创新部门AI芯片研发项目，因为需要穿透说明所有供应商背景，审批周期延长了20天，过细的审批流程可能导致错失市场窗口期。这种监管深度与企业活力的微妙平衡，恰是政策执行中的难点。中国人民大学国企改革研究中心的跟踪数据显示，穿透式监管试点企业的决策效率平均下降18%，但重大决策失误率同步降低43%。因此，国资国企穿透式监管推进过程中要有艺术性，注重四个结合：

国资国企穿透式监管正以刀刃向内的改革姿态重塑国有企业管理生态。这项政策创新并非简单的技术升级，而是在全球经济格局深度重塑、国内产业加速迭代背景下，对国企治理体系的一次深入推动。随着国资国企穿透式监管的不断深入推进和完善，国资国企必将焕发出更为强大的活力与竞争力，为国家经济的高质量发展作出更为卓越的贡献。