编者按：本文基于《国有资产法（草案）》公开征求意见稿及相关法律法规进行客观理，仅作学术探讨，具体内容以国家正式颁布的法律法规为准。

一、法律草案中的职能表述调整

根据公开的《国有资产法（草案）》相关内容，草案第十二条提出：“国有资产实行国家统一所有与分级分类履行所有权人职责相结合的体制。除法律另有规定外，国务院和地方人民政府分别对本级国有资产履行所有权人职责。”

这一表述与现行《企业国有资产法》（2009年施行）的相关规定存在一定调整。

现行《企业国有资产法》第三、四条规定：“国有资产属于国家所有即全民所有。国务院代表国家行使国有资产所有权。”“国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。”

从“履行出资人职责”到“履行所有权人职责”的表述变化，反映了法律适用范围的扩展考量。

二、现行国有资产管理体制框架

我国现行的国有资产管理体制可以概括为“国家统一所有，分级代表履行出资人职责”。这一框架包含以下几个关键主体：

1.国有资产所有者：全体人民

2.所有权人代表：国务院

3.出资人代表：各级人民政府

4.履行出资人职责的机构：国资委、财政部门等

在这一框架下，地方政府作为出资人代表，依法享有《公司法》规定的股东权利，包括资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。

三、法律草案调整的背景分析

1. 法律适用范围的扩展需要

《国有资产法（草案）》作为国有资产领域的综合性法律，其适用范围不仅包括企业国有资产，还涵盖国有自然资源资产、行政事业性国有资产等各类国有资产。

对于非企业类国有资产而言，“出资人”这一概念在法理上存在适用局限。例如，国有自然资源资产的管理更适宜采用“所有权人职责”这一表述，这体现了法律术语的严谨性和适用性。

2. “分级分类”管理思路的明确化

草案在“分级”基础上增加了“分类”概念，体现了对不同类型国有资产差异化管理的要求。特别是对于国有自然资源资产，草案提出实行垂直管理：“国务院授权国务院自然资源主管部门统一履行国有自然资源资产所有权人职责。经国务院批准，国务院自然资源主管部门可以委托地方人民政府履行部分国有自然资源资产所有权人职责。”

3. 管理体制的延续与完善

从制度框架来看，“国家统一所有、分级分类履行所有权人职责”体制与现行的“国家统一所有与地方分级代表”体制在基本原则上一脉相承：

• 所有权统一性保持不变：所有国有资产均为全民所有，这一根本属性没有变化

• 管理权限划分更加清晰：在保持国家统一所有的前提下，通过分级分类管理提高管理效能

• 企业国有资产管理延续性：对于企业国有资产，各级国资委、财政部门等机构仍可作为履行出资人职责的机构

四、学者观点参考

中国社会科学院经济研究所所长黄群慧研究员曾指出，分级代表体制能够在保持国家统一所有的大前提下，明确各级政府的责任，有利于提高国有资产管理效率。

在《国企改革的逻辑》一书中，作者对国有资产管理体制的演进进行了系统梳理，认为从“分级管理”到“分级代表”的转变，体现了我国国有资产管理体制的不断完善。

五、结语

《国有资产法（草案）》中从“出资人职责”到“所有权人职责”的表述调整，主要基于法律适用范围扩展和术语严谨性的考量。这一调整并未改变国有资产全民所有的根本属性，也未对现行有效的企业国有资产管理体制做出实质性改变，而是为构建覆盖各类国有资产的统一法律框架提供了更加准确的法律术语基础。

国有资产管理体制改革始终沿着法治化、规范化的方向稳步推进，任何法律调整都将在广泛征求意见和充分论证的基础上进行，以确保国有资产的保值增值和全民福祉的最大化。